Contestação - A3

Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa
Processo nº 068433/10


Exmo. Senhor Doutor Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa



Citados para contestar no processo à margem identificado, o Instituto de Emprego e Formação Profissional e o Ministério do Trabalho e Solidariedade Social vêm dizer:

1º
Os Autores vêm impugnar o acto de nomeação de João Sempre Disponível para o cargo de director do Centro de Emprego do Município de Desempregados (não director regional, como afirmam os Autores) e pedir a condenação à prática do concurso público necessário ao provimento no cargo.

I - DA IMPUGNAÇÃO DA NOMEAÇÃO

2º
Em relação ao acto de nomeação do mesmo, não existe qualquer ilegalidade. Senão vejamos.

3º
João Sempre Disponível foi nomeado em regime de substituição, em 1 de Outubro de 2009, na sequência de um impedimento do titular do cargo Aníbal Sofre Dores.

4º
Para tal foi realizado o devido procedimento concursal nº 17267/10, tal como previsto no número 2 do artigo 27º do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, já com as mais recentes alterações (doravante, EPDAP).

5º
Imprevisivelmente, porém, veio Aníbal Sofre Dores a falecer no dia 12 de Dezembro de 2009, o que determinou a vacatura do lugar.

6º
Nos termos do número 3 do artigo 27º, o regime de substituição viria a terminar em 12 de Março de 2010.

7º
Por isso mesmo, foi iniciado um procedimento concursal em 1 de Março de 2010, para o futuro provimento no cargo.

8º
Ora, devido à impossibilidade de finalizar o referido concurso no tempo devido, por falta de pessoal para constituição do júri, procedeu-se ao adiamento dos trâmites do procedimento concursal, no dia 11 de Março de 2010.

9º
No dia 15 de Março de 2010 procedeu-se à nomeação provisória de João Sempre Disponível, para que não resultassem prejuízos na gestão dos serviços, enquanto o concurso não pudesse ser finalizado.

10º
Este vínculo apenas se manteria enquanto se verificasse a impossibilidade de proceder à avaliação dos candidatos por parte do competente júri.

11º
No articulado 63º da petição, vêm os Autores sustentar que seria suficiente a presença de uma pessoa no júri. Contudo, isso é claramente contrário ao disposto no número 3 do artigo 21º, que exige a presença de três elementos no júri.

12º
Dispõe o artigo,
O júri é constituído:
a) Pelo titular do cargo de direcção superior do 1.º grau do serviço ou organismo em cujo quadro se encontre o cargo a prover, ou por quem ele designe, que preside;
b) Por dirigente de nível e grau igual ou superior ao do cargo a prover em exercício de funções em diferente serviço ou organismo, designado pelo respectivo dirigente máximo; e
c) Por indivíduo de reconhecida competência na área funcional respectiva, designado por estabelecimento de ensino de nível superior ou por associação pública representativa de profissão correspondente.

13º
A exigência de um elemento do júri qualificado, consagrada na alínea c), constitui uma garantia da legalidade, na vertente da imparcialidade, da nomeação para o referido cargo, na medida em que precisamente esse terceiro elemento que faltava era aquele que, dotado das características técnicas apropriadas, influenciaria no sentido de escolher o candidato mais qualificado.

14º
Na verdade, para além da prossecução do interesse público subjacente à actuação que é impugnada no presente caso, presidiu definitivamente à decisão de adiamento do prosseguimento do concurso, e consequente nomeação provisória de João Sempre Disponível, uma vontade de respeitar os interesses particulares no acesso ao cargo de director do centro de emprego.

15º
Sem prejuízo do acima disposto, o que se verificou foi um adiamento do prosseguimento do concurso (despacho nº 1754), e não o encerramento definitivo do mesmo. Isso, sim, seria lesivo dos interesses particulares.

16º
Mais, o próprio adiamento dos trâmites do concurso também teve por escopo a realização do princípio da justiça, já que se procurou evitar para os candidatos um sacrifício de direitos infundado ou desnecessário (artigos 266.ºCRP e 6.ºCPA).

17º
Considera-se que é perfeitamente justificável a nomeação de João Sempre Disponível, uma vez que este, tendo estado afecto a essas funções durante um período de tempo considerável, e tendo-as exercido com uma diligência notável, seria quem melhor se adequaria ao cargo enquanto o concurso não fosse retomado.

18º
Não há violação do dever de fundamentação, uma vez que a decisão de adiamento do concurso foi fundamentada no respectivo despacho de adiamento datado de 15 de Março de 2010 (ver Anexo1).

19º
Esse despacho indicou o motivo da falta de pessoal, já mencionada no nosso artigo 8º.

20º
No referente à carta do Ministério do Trabalho exibida como prova – Anexo 6 da petição –, impugna-se a veracidade da mesma.

21º
A suposta carta afirma que o concurso foi encerrado. Porém, não tem o Ministério do Trabalho conhecimento do mesmo.

22º
Aliás, basta ver que a mesma nem sequer apresenta a identificação do representante do Ministério, apenas se referindo, genericamente, ao Ministério como autor do documento, violando, deste modo, o artigo 370º/1 CC, como também não vem referida a data da emissão do referido documento, prática essa contrária às formalidades exigidas para documentos oficiais.

23º
Não é, em conclusão, um documento oficial do Ministério, não correspondendo o seu conteúdo à verdade.

24º
A falsidade do documento é evidente.

25º
Impugna-se, assim, a veracidade do documento, de acordo com o artigo 372º/2 do Código Civil (CC) e também 370º/2 CC.

26º
O documento em causa padece, assim, de vício de forma, por falta de requisito formal, como consagram os artigos 366º e 363º/2 CC.

27º
Não foi violado o dever de colaboração dado que o Presidente do Instituto, Manuel Venham Mais Cem, não se recusou a esclarecer as dúvidas que lhe foram suscitadas pelo Autor António Atento em relação às razões que fundamentaram o adiamento do concurso.

28º
Os documentos oficiais foram publicitados atempadamente e estão à disposição para consulta pública, respeitando o direito à informação dos cidadãos.

29º
A informação relativa ao concurso suscitada pelo recorrente foi livremente disponibilizada e justificada pelo Presidente do Instituto, que justificou as razões do adiamento, já enunciadas no despacho de adiamento.

30º
Nada mais era exigido ao Instituto, por isso não há violação do dever de colaboração.

31º
Em conclusão, o acto não foi lesivo.

II - DO PEDIDO DE CONDENAÇÃO

32º
No que concerne ao pedido de condenação à prática do concurso público, nos termos do número 1 do artigo 66º CPTA, tem-se que dizer que a mesma carece de rigor jurídico.
33º
Como se sabe, o procedimento concursal não é, em si, um acto administrativo, mas sim uma parte do procedimento que conduz à emissão válida de um acto administrativo de provimento num cargo.
34º
Ainda que assim não fosse, o pedido de condenação à prática de acto devido não se adequa ao objecto desta acção, pois não há um indeferimento total e directo da pretensão substantiva do particular, tal como pressupõe a al. b) do nº1 do art.67º do CPTA (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ªedição, Almedina, 2006, p.238), já que o concurso público foi adiado, e não cancelado, o que pressupõe a sua não realização temporária.
35º
Por outro lado, também não se trata de um indeferimento indirecto, suplementar ou consequencial, em que se pressupõe um direito do particular a uma decisão com determinado conteúdo (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ªedição, Almedina, 2006, p.240), não só porque, como foi referido acima, trata-se apenas do adiamento temporário do concurso público, como também o particular não tem uma legítima expectativa de que a decisão lhe fosse favorável, já que se trata de um procedimento concorrencial entre vários candidatos.

III – DO PEDIDO DE INDEMNIZAÇÃO


36º
Quanto ao pedido subsidiário de indemnização, este deve ser improcedente, já que não há uma legítima expectativa a proteger, uma vez que a decisão final do concurso público, caso já tivesse sido realizado, podia não ser favorável ao autor António Atento.
37º
Assim, o Autor, mesmo que se tivesse realizado o concurso público, podia, muito provavelmente, não ter sido admitido e ainda estar numa situação de desemprego.
38º
Desta forma, não existe um acto lesivo nem um dano para o Autor que fundamentem o pedido de indemnização.
39º
Não se vê qual o sentido da utilização da figura da coligação (12º do CPTA) no caso em apreço, já que não existem pedidos diferenciados.
40º
Na verdade, existem dois autores que pedem exactamente o mesmo (havendo cumulação de pedidos) aos réus, não se justificando a coligação.
41º
Saliente-se ainda que o Ministério do Trabalho não tem legitimidade passiva, nos termos do 10º do CPTA.
42º
Para que fosse legítimo enquanto réu, era necessário que as actuações impugnadas se tivessem produzido no âmbito da sua competência. O concurso não é da sua competência.

43º
E muito menos houve qualquer intervenção do Ministério do Trabalho passível de ser impugnada pelo Autor, no que respeita a deveres de colaboração. Nunca se pronunciou o Ministério do Trabalho nos termos indicados pelo Autor na petição (Anexo 6).

Termos em que deve:
 Haver lugar à absolvição da instância do Ministério do Trabalho e Solidariedade Social;
 Deve a presente acção ser julgada improcedente quanto a todos os pedidos por não se verificarem nenhum dos vícios invocados.

Juntam:
- Procuração forense;
- Despacho de Nomeação de Representante;
- Despacho de adiamento do concurso (nº 1754);
- Comprovativo do Pagamento da Taxa de Justiça.

Prova testemunhal
 Antónia Maria Letreiro, Directora Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, portadora do B.I. n.º 13289907, emitido pelos SIC de Bragança a 1 de Janeiro de 2005, residente no Largo da Igreja, s/n, 1800-856 Fontes Claras;
 Francisca Costa Navarro, Secretária administrativa do Presidente Manuel Venham Mais Cem, portadora do B.I. n.º 12455533, emitido pelos SIC de Lisboa a 4 de Março de 2008, residente na Rua Professor Cavaleiro Ferreira, n.º 14, 3500-345 Bragança.

- Procuração forense

O INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, pessoa colectiva de direito público nº504783623, representado por Manuel Venham Mais Cem, com sede no número 52 da Rua de Xabregas, 1900 Lisboa, constitui sua bastante procuradora a Dra. Fátima Ferreira Franco, Advogada, titular da Cédula Profissional Nº14523L, a Dra. Iolanda Bastos, Advogada, titular da Cédula Profissional Nº13245L, e a Dr.ª. Ana Marisa Vaz, Advogada, Titular da Cédula Profissional Nº 62534L.

Assinatura,
Manuel Venham Mais Cem

As Advogadas,
Ana Marisa Vaz
Fátima Ferreira Franco
Iolanda Bastos

- Despacho de Nomeação de Representante

Lisboa, 1 de Março de 2010

O MINISTÈRIO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL, pessoa colectiva de direito público nº501245413 nomeia como sua legítima representante Liliana Almeida, consultora jurídica, para o processo nº068433/10 a decorrer no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa

Assinatura,

O Ministro

- Despacho nº 1754

Vimos por este meio informar da necessidade de adiamento do concurso nº 17267/10 para o cargo de Director do Centro de Emprego do Município de Desempregados, uma vez que, por motivos excepcionais que estão a afectar todo o país, nomeadamente devido à insuficiência de pessoal administrativo qualificado, não seria possível proceder à realização do concurso atempadamente e com a diligência necessária para garantir os interesses e direitos dos candidatos.

O Presidente do IEFP,
Manuel Venham Mais Cem

Comprovativo do Pagamento da Taxa de Justiça


Trabalho realizado por:

Ana Marisa Vaz
Ana Rita Rua
Fátima Franco
Iolanda Bastos
João Barros
Liliana Almeida
Mariana Ramos

"Decisão" do Tribunal de Beja

No âmbito do observatório da realidade deixo-vos uma notícia "fresquinha" sobre a decisão do TAF de Beja que decretou a abolição da avaliação de desempenho no concurso de colocação de professores.

Ministério diz que só foi notificado "hoje à tarde"

O Ministério da Educação anunciou que "só hoje à tarde" foi notificado da "decisão" do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que decretou a abolição da avaliação de desempenho no concurso de colocação de professores.
"Só hoje à tarde é que o Ministério da Educação tomou conhecimento da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja relativa ao concurso de professores para o ano 2010/2011", afirma a tutela, numa resposta enviada à agência Lusa.

Na quarta feira, à saída de um debate no plenário da Assembleia da República, o secretário de Estado adjunto e da Educação, Alexandre Ventura, afirmou que o Ministério só tinha sido notificado nesse dia da "citação" do tribunal, e que a mesma "não correspondia a nenhuma decisão".

A Fenprof anunciou na terça feira que o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Beja decretou uma providência cautelar no sentido da não consideração da avaliação de desempenho no concurso de colocação de professores, cuja fase de aperfeiçoamento das candidaturas termina hoje.

Segundo o sindicato, o tribunal ordenou ao ministério que, provisoriamente, "abolisse os campos do formulário eletrónico de candidatura que consideram a avaliação de desempenho".
Ao decretar a providência, o tribunal estabelecia que o ministério deve "pugnar pelo reajustamento da candidatura eletrónica, permitindo que esta se faça sem a aplicação daqueles itens, que devem ser abolidos neste concurso, e com isso prosseguindo o concurso regularmente".

O acórdão confere às partes cinco dias "sobre a possibilidade do levantamento, manutenção ou alteração da providência".

Na quarta feira, a Fenprof pediu a execução da sentença, uma vez que o ministério não tinha retirado da candidatura eletrónica os campos relativos à avaliação de desempenho.
Já hoje, o mesmo tribunal condenou a ministra da Educação por desobediência e ao pagamento de uma multa de cerca de 38 euros por dia, por cada dia de incumprimento da decisão de retirar a avaliação do concurso.

Na nota enviada hoje, o Ministério da Educação não faz qualquer referência à condenação. A agência Lusa contactou o gabinete de Isabel Alçada para obter mais esclarecimentos, mas tal não foi possível.

por Lusa

http://dn.sapo.pt/inicio/portugal/interior.aspx?content_id=1562725

Mariana Ramos - A3

Acórdão STA 0162/07 de 21-05-2008 - Para uma brevíssima introdução à matéria dos regulamentos

Ainda no âmbito do observatório da realidade deixo-vos o sumário de outro acórdão do STA, mas desta vez sobre a diferença entre acto administrativo e regulamento.

"I - A distinção entre acto administrativo e regulamento deve fazer-se através da apreciação das características da generalidade e abstracção.

II - A generalidade reporta-se à definição dos seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; a abstracção significa, no caso, a definição das situações de vida a que se aplica a norma também por meio de conceitos ou categorias.O acto administrativo, ao invés, é individual, “reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada”.

III - O acto publicitado num Edital camarário que se dirige aos moradores de determinado Bairro, estabelecendo as condições a que ficará sujeito o direito de superfície a transmitir pela Câmara aos moradores que se encontram em determinadas condições, é um regulamento e não um acto administrativo.

IV - É de rejeitar, por ilegal, o pedido de declaração de ilegalidade de normas, formulado (directamente e não após o trânsito em julgado de três decisões que afirmem a respectiva ilegalidade) na vigência do ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27 de Abril (com as alterações introduzidas pela Lei 49/96, de 4 de Setembro e pelo DL 229/96, de 29/11), se as normas em causa não são imediatamente operativas – isto é, no caso, não têm qualquer efeito sobre os seus possíveis destinatários, antes da cedência do direito de superfície se concretizar – (art.º 51.º, n.º 1, e), do aludido Estatuto)."

Mariana Pinto Ramos - subturma 3

Acórdão STA 0819/08 de 11-03-2010

No âmbito do observatório da realidade deixo-vos o sumário do Acórdão do STA sobre a matéria da declaração de ilegalidade de normas por omissão - artigo 77º CPTA, mais precisamente sobre a legitimidade processual aquando destas situações (77º/1).

"I - A referência a quem "alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão", constante do nº 1 do art. 77º do CPTA, deve entender-se como reportada à invocação de um interesse individual, que pode consistir numa posição jurídica substantiva ou num mero interesse de facto, devendo, em qualquer caso, tratar-se de um direito subjectivo ou de interesse de facto que derive directamente da norma, ou que seja por ela reconhecido, e que careça de regulamentação para se tornar exequível.

II - A esta luz, o prejuízo a que alude o preceito em causa reconduz-se à ofensa desse direito subjectivo ou interesse de facto, conferido ou reconhecido pela norma legal, ofensa essa consubstanciada na omissão ilegal da regulamentação que era necessária à sua exequibilidade.

III - Ao não publicar a portaria de regulamentação prevista no nº 6 do art. 195º do EMGNR, a Administração está, sem mais, e com essa omissão ilegal, a impedir os Autores, detentores de formação superior como Licenciados, de usufruírem do seu direito subjectivo, reconhecido na citada norma legal estatutária, de ingresso na categoria de oficial dos quadros da GNR, após a frequência de tirocínio de formação com aproveitamento, e no âmbito do preenchimento regular das vagas nos respectivos quadros, desfrutando consequentemente de todas as regalias inerentes a esse ingresso.

IV - A isso se reconduz, in casu, o prejuízo directamente resultante da situação de omissão, a que alude o art. 77º, nº 1 do CPTA, pelo que os Autores têm legitimidade para a acção administrativa especial de declaração de ilegalidade por omissão de regulamentação, prevista neste preceito legal."

O reverso da medalha: a legitimidade processual dos contra-interessados nas acções administrativas comum e especial

No âmbito da segunda tarefa sobre legitimidade, decidi orientar o meu trabalho para o problema da legitimidade dos contra-interessados, da natureza da relação controvertida, da diferença em sede de acção administrativa comum ou especial e suas consequências processuais.
Assim, como definição introdutória, podemos designar os contra-interessados como “as pessoas a quem a procedência da acção possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo” (ALMEIDA), denominação esta considerada como infeliz por Vasco Pereira da Silva que os considera como “sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração (…)”.
Os contra-interessados constituem exemplo das chamadas relações horizontais, que pressupõem a consideração das posições relativas dos sujeitos privados, cujo desenvolvimento ou tutela careciam de alguma intervenção das autoridades administrativas. Trata-se, no fundo, de relações que contribuem para uma melhor compreensão da posição de sujeito privado nas normas de direito administrativo.
Contudo, nem sempre foi dada a devida atenção às relações horizontais, como bem relembra o alemão Rainer Wahl que, na época liberal, que se prolongou ao longo do século XX, o ordenamento jurídico público privilegiou as relações verticais entre a Administração e o sujeito de direito que desempenha um papel activo na sociedade, relegando para uma posição secundária quem, em contacto com aquele, defendia o “status quo”. Mas será no final desse século que a posição dos chamados terceiros começou a mudar.
Efectivamente, com o “crescimento” dos direitos fundamentais, principalmente no respeitante à sua dupla dimensão objectiva, passou-se a encarar os particulares, não como súbditos do poder do Estado, mas como contribuintes no procedimento e processo administrativo, ou seja, passaram duma posição passiva, de submissão ao poder da Administração, a uma posição activa, de participação no processo contencioso.
Com efeito, foi a “consciência desta necessidade de fazer dos intervenientes das relações multilaterais também sujeitos processuais”, como refere Vasco Pereira da Silva no seu manual “O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise”, que originou uma nova fase da legitimidade processual administrativa.
Foi assim que Portugal aderiu ao modelo germânico, cortando definitivamente com o modelo francês de cariz objectivista a que se mantinha acorrentado desde os tempos de Mouzinho da Silveira.
Avançando no tema do trabalho, a questão dos contra-interessados no processo administrativo tem sido analisada à luz do princípio do contraditório, ou seja, como forma de garantir a eficácia subjectiva do julgado, evitando-se situações indesejáveis de recurso extraordinário de oposição de terceiro. Cabe salientar, contudo, que mesmo no modelo francês de carácter objectivo (abandonado pelo nosso ordenamento), a “tierce opposition” é também admitida por questões de justiça.
A dificuldade reside, segundo Rui Chancerelle de Machete, em “encontrar uma justificação para a posição processual de terceiro que não se circunscreva à discricionariedade ou sensibilidade do juiz que entende dever dar um papel no processo àqueles que possam ser prejudicados pela impugnação do acto”.
O problema adensa-se relativamente à necessidade de o autor ter de saber determinar os sujeitos do litisconsórcio necessário passivo unitário (posição de Aroso de Almeida), logo no momento da proposição da acção, ou do recurso, sob pena de falta de legitimidade. Destarte, a jurisprudência portuguesa actual tem dado resposta a este problema, declarando que a “lei apenas torna obrigatória (sob pena de ilegitimidade passiva) a demanda dos contra-interessados que se saiba existirem pelo conhecimento que o autor tenha ou devesse ter “da relação material” – ou seja, de quem nela é parte, e igualmente de quem, nos factos da sua petição, ele reconheça titular de posições jurídicas beneficiadas pelo acto impugnado – ou através “dos documentos contidos no processo administrativo”, como defende M. Esteves de Oliveira, posição esta seguida pela jurisprudência, nomeadamente no acórdão do TAF do Porto 02527/05.9BEPRT de 26/06/2008.
Também no acórdão do TAF de Braga, nº 00859/04.2BEBRG de 01/06/2006, considerou o Mmº Juiz, com base num exemplo de outro acórdão (Processo 428/04.7BEPRT), que “não se vê como é que um cidadão comum, sem colaboração da entidade administrativa, poderia indicar os nomes e moradas de dezenas de milhares de docentes da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, inseridos nas competentes listas como candidatos ao concurso para preenchimento das vagas existentes que “Quando os contra-interessados sejam em número superior a vinte, o tribunal pode promover a respectiva citação mediante a publicação de anúncio, com a advertência de que os interessados dispõem do prazo de 15 dias para se constituírem como contra-interessados no processo” (sublinhado meu). Ou seja, só quando o número de contra-interessados for inferior a este número é que o autor deve chamá-los a juízo sob pena de ilegitimidade processual.
Assim considerar-se-á garantida, mediante a publicação, o respeito pelo disposto no artigo 57º CPTA, a garantia da legitimidade passiva e o regular funcionamento do processo.
Com o devido respeito, permito-me discordar do legislador acerca da obrigatoriedade da demanda dos contra-interessados pelo autor (art. 57º CPTA) e também da diferenciação quantitativa que o artigo 82º/1 consagra. Efectivamente, tratando-se os contra-interessados de verdadeiras partes no processo administrativo, titulares de direitos subjectivos não me parece proporcional que a sua participação no processo administrativo esteja pendente do “convite” do autor que instaurou a acção administrativa. Ou seja, no meu entender, a obrigatoriedade de demanda dos contra-interessados, ainda que com o objectivo louvável de tentar evitar que estes sejam ignorados do processo, não é o melhor método. Como se pôde constar do que foi dito nos acórdãos, é quase impossível para o cidadão comum recolher os nomes e moradas de todos os contra-interessados (muito provavelmente quase todos serão incógnitos para o autor) para o seu processo não cair em desgraça e ser considerado ilegítimo.
Deste modo, ao colocar-se o ónus da participação dos contra-interessados na mão do autor, não só se exige demasiado deste em termos processuais, como também se delimita o poder de actuação dos contra-interessados, do seu direito de participação administrativa que se vê vinculada à actuação diligente do autor.
Avançando para outro ponto do trabalho, levanta-se a questão de saber se podemos apurar se os contra-interessados defendem sempre uma posição jurídica ou um interesse de facto?! Nas palavras de Rui Machete “a fungibilidade de posições entre autor e contra-interessado nas relações poligonais ajuda igualmente a demonstrar que aquele pretende a tutela de uma situação jurídica e não actua como um ministério público do caso concreto”.
O CPA dá-nos uma resposta a esta questão, ainda que insuficiente, nos seus artigos 52º e 53º, mais propriamente no 53º, onde se considera ter legitimidade para iniciar procedimento administrativo todos os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos. Contudo, considera-se esta resposta insuficiente, uma vez que a participação no procedimento administrativo, embora constitua uma presunção de legitimidade, não é por si suficiente, por poder não haver correspondência entre a relação procedimental e a questão em litígio, tal como vem consagrado no artigo 55º/3 do CPTA que considera uma “mera presunção de legitimidade para a sua impugnação” a intervenção do interessado no procedimento administrativo. É necessário, deste modo, encontrar justificação de direito material para a legitimidade passiva dos particulares que acompanham a Administração como partes principais na sua posição defensiva no processo contencioso.
O conceito de relação jurídica poligonal de direito substantivo, importada do direito alemão, justifica essa necessidade de legitimidade dos contra-interessados. Assim, a relação poligonal é regulada no programa da norma aplicável que arbitra em abstracto a repartição das vantagens e desvantagens entre as duas posições correlacionadas. O programa da norma exprime o objectivo e os meios necessários para o poder alcançar. E foi também através do direito alemão que se introduziu a ideia de “reversibilidade” que nos ajuda, actualmente, a entender a relação entre autor/contra-interessado. Esta reversibilidade permite traduzir as posições fundamentais de interesse na transformação e de interesse na conservação que subjazem nas relações poligonais entre os sujeitos privados envolvidos.
Assim, a título de exemplo, o vizinho que impugna uma licença de construção contrapõe-se, no mínimo, ao interesse do proprietário em cuja esfera jurídica a licença constituiu o direito de construir. Não estamos aqui perante meros interesses de facto. Aqui ambos são titulares de direitos subjectivos, cuja consistência jurídica é posta em causa nos processos de impugnação e condenação que consistem nos métodos mais adequados à tutela das pretensões dos titulares do interesse à mutação do “status quo” ou à sua manutenção.
Assim, nestas situações inter-relacionadas, a satisfação dos interesses de um titular implica necessariamente o desfavorecimento do outro. É o caso do exemplo supra de um pretender realizar a construção e o outro tentar impedi-la. Outro exemplo deste tipo de relações é a situação geral de concorrência. É o caso de A, proprietário de uma loja de motas que pretende anular a licença de exploração da mesma actividade pertencente a B. Nestes casos a homogeneidade dos interesses de todos os sujeitos particulares envolvidos é total e existe, também, uma completa inter-mutabilidade entre as posições processuais dos autores e dos contra-interessados.
Não se pode considerar, contudo, como defende Rui Machete, que exista uma relação jurídica concreta e directa de direito material entre o primeiro e o terceiro, entre o autor e o contra-interessado. A relação horizontal não está ao mesmo nível de concretização das relações verticais com a autoridade administrativa. No entanto, parece possível seguir, nas relações poligonais, um processo de individualização e concretização dos direitos subjectivos públicos dos particulares de que sejam titulares quer os autores, quer os contra-interessados, semelhante às posições dos particulares nas relações verticais com a Administração.
A reversibilidade dos papéis processuais de autor e contra-interessado autoriza a inferir não haver diferenças entre um e outro no que concerne aos pressupostos e meios de tutela judicial das situações de que são titulares e ao seu grau de efectividade.
O CPTA, depois de afirmar o princípio da tutela jurisdicional efectiva – artigo 2º/1 e 3 – consagra no artigo 10º/1 a posição dos contra-interessados, no âmbito da legitimidade passiva. Analisando esta norma, podemos concluir pela existência duma equivalência normativa com o artigo 26º do Código de Processo Civil (CPC), nomeadamente no seu nº 3 que diz: “Na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor”. A relação controvertida analisa-se, assim, entre duas posições subjectivas contrapostas.
Deste modo, a relação material controvertida entre autor/contra-interessado é a relação horizontal que se tentou caracterizar acima e que não consubstancia uma relação concreta, equivalente às relações verticais entre particulares e autoridades administrativas, mas antes o juízo comparativo de valoração realizado no plano normativo.
Assim, como já foi referido supra, o lado passivo – contra-interessados e autoridade administrativa – constituem uma situação de litisconsórcio necessário (a única situação no contencioso administrativo) justamente em virtude da existência do programa da norma que “une”, “enlaça” as posições materiais do autor e do réu.
O CPTA separa, de forma inequívoca, as figuras dos contra-interessados (10º/1, 57º, 68º/2) da dos terceiros (10º/8 + 320º e ss. CPC). Uma coisa são contra-interessados, outra completamente são os terceiros, mas não entrar, por motivos de gestão de tempo e espaço, nessa discussão.
Como já se sabe a divisão feita pelo CPTA entre acção administrativa comum e especial é feita com base no objecto do processo.
Deixando a acção comum, que já foi referida, passa-se à acção especial cuja sub-secção especialíssima da legitimidade vem consagrada nos artigos 55º-57º inclusive. O que nos interessa analisar é o artigo 57º que se refere expressamente aos contra-interessados. Tanto nesta norma como no artigo 68º/2 existe uma preocupação de densificação do conceito de contra-interessado e o cuidado de o circunscrever às pessoas que “possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. Está aqui presente o propósito de “objectivizar” a operação de delimitação do universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor” e que devem ser demandados em processo (10º/1).
Também o artigo 68º/2 expressa a relação material controvertida, uma vez que se reporta ao autor e contra-interessado, tem de ser entendida como uma relação horizontal constante do programa da norma a aplicar. Assim, se A pretende abrir uma farmácia e B se lhe opõe por ser titular de outra na mesma rua e a pretensão é denegada, A é o autor e B o contra-interessado. Mas, pelo contrário, se B - conhecedor do projecto de A abrir a farmácia - quiser defender-se por antecipação, deverá propor acção de negatória ao abrigo dos artigos 2º/c e 37º/2-c CPTA, assumindo A então a posição de contra-interessado. Deste modo verifica-se claramente a reversibilidade de posições processuais entre os dois particulares.
Assim, quem impugna um acto administrativo cita como contra-interessados os que na relação horizontal pretendam que o acto se mantenha, mas também pode acontecer que estes se adiantem (como no exemplo acima exposto) e pretendam que a autoridade administrativa se abstenha de revogar o acto praticado.
Em suma, o artigo 57º caracteriza os contra-interessados nos processos de impugnação da mesma forma que o 68º/2. Tanto num como noutro a relação material existente entre autor/contra-interessado tem de ser entendida como a relação horizontal constante do programa da norma que se aplicar na resolução do litígio. A relação horizontal dada pelo programa da norma permite a subjectivização da sua regulamentação nas posições dos particulares primeiros e terceiros, o que de outro modo deveria sempre ser dependente da discricionariedade do legislador. Quando a relação horizontal não existir, a relação jurídica controvertida consubstancia-se apenas entre o autor do acto e a autoridade administrativa, não havendo, assim, contra-interessados.
Cabe só salientar que o pressuposto processual da legitimidade não se confunde com o do interesse processual ou interesse em agir. Este último requisito não é questionável uma vez que deve ser tutelada a pretensão daquele que se vê forçado a defender-se por “reacção” contra intervenções que lhe serão desfavoráveis. Trata-se, porém, de uma distinção que não analisarei neste trabalho.
Por fim, entende-se por contra-interessados aqueles a quem o provimento do processo impugnatório possa prejudicar e, por conseguinte, têm um interesse individual e legítimo na manutenção do acto impugnado.

Mariana Pinto Ramos

Subturma 3 - nº 16773