Trata-se antes de mais, de um processo especial urgente de impugnação! A designação serve para qualificar os actos administrativos praticados durante os procedimentos de formação de contratos, de direito público ou de direito privado, que são celebrados pela Administração Pública. Mas, mais importante que descortinar a sua qualificação, cumpre analisar e clarificar algumas das dúvidas e dificuldades que o regime levanta.
A este propósito, o CPTA parece ter instituído um regime dualista de contencioso administrativo pré-contratual, ao remeter a sua impugnação para um de dois regimes:
1. Como regra, para a acção administrativa especial,
2. Quanto a situações especificadas, para o regime do processo urgente de contencioso pré-contratual.
Ora de acordo com a articulação entre o disposto nos arts. 46º, nº3 e, 100º, nº1 do CPTA, o regime da tramitação especial urgente, só vale para a “impugnação de actos relativos à formação dos contratos aí especificamente previstos”, e não para a impugnação de todo e qualquer acto pré-contratual. Como menciona o art. 100º, nº1, trata-se pois, de estabelecer um regime específico para a impugnação contenciosa dos actos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação de certos e determinados tipos de contrato, nomeadamente, os contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens.
Ainda no contexto de caracterização do processo urgente de contencioso pré-contratual, cumpre referir o facto de a urgência estar “pressuposta sempre e, por isso, em abstracto”, em todos os casos em que há lugar à aplicação do regime. São duas as características distintas do contencioso pré-contratual: a) prazo mais curto de impugnação dos actos pré-contratuais; b) tramitação acelerada. Destas características, não resulta a situação em que pode encontrar-se um interesse concreto do autor (neste âmbito, a urgência significaria “rapidez processual”).Isto é, o facto de se tratar de um processo urgente, não visa reforçar garantias dos particulares, nem acautelar um “periculum in mora” em que, eventualmente, se encontre a pretensão do autor. Mas, na verdade como refere, e bem, o Dr, Pedro Gonçalves, se pensarmos na hipótese de evitar a celebração de um contrato, nestes casos, existe efectivamente um “periculum in mora”, mas o mesmo não é prevenido por um processo principal, ainda que com uma tramitação mais rápida. A tutela da sua pretensão, reclama sim, um sistema de providências cautelares que permitem, para além de mantê-lo no procedimento, impedir a celebração do contrato. Assim, ainda que autonomamente, o CPTA consagrou o art.132º relativo a providências cautelares relativas a procedimentos de formação de contratos.
Posto isto, o procedimento pré-contratual urgente, visa a satisfação do interesse público (na perspectiva da estabilização rápida dos procedimentos pré-contratuais), e o interesse no início da execução dos contratos públicos. Na mesma linha, esta razão, reside na circunstância de os contratos em causa, se encontrarem abrangido pelo âmbito de aplicação de duas Directivas Comunitárias (Directivas dos Conselho nº89/655/CEE, de 21 de Dezembro, e nº 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro), que entre outras coisas, exigem que os Estados-membros da EU criem condições para a rápida resolução dos litígios que possam surgir a propósito dos procedimentos de formação daqueles contratos.
Relativamente ao âmbito do processo, e como há pouco referido, nos termos do art. 100, nº1, do CPTA, o processo aplica-se à impugnação de actos relativos à formação de contratos aí referidos. Neste domínio, o CPTA introduziu algumas modificações, mas manteve uma solução minimalista, estruturando o processo fundamentalmente para situações em que se pressupõe existir um imperativo decorrente do direito comunitário da contratação pública, fazendo por isso, sentido que ele passe a abranger o contencioso pré-contratual de todos e quaisquer contratos precedidos dos procedimentos pré-contratuais de direito público.
Quanto ao objecto do processo, o legislador deixou de fora alguns aspectos, que deveriam estar contemplados, nomeadamente a questão de saber se o processo urgente de contencioso pré-contratual, acolhe ou não as pretensões dirigidas à condenação à prática de actos administrativos. Pelo que se afigura útil a reformulação dos arts. 100º e ss, no sentido de contemplar expressamente os pedidos de condenação à prática de actos administrativos pré-contratuais.
Mais, afigura-se que, o regime especial dos arts. 100º a 103º só cobre as situações de reacção contra actos administrativos de conteúdo positivo, pelo que, na eventualidade de o particular se encontrar perante eventuais actos de conteúdo negativo, será, pois de lançar mão, nos termos gerais, de uma acção de condenação à prática do acto devido, segundo o disposto nos arts 66º e ss.
Assim, por esta ordem de ideias, com a reformulação acima proposta, e como refere o Dr. Pedro Gonçalves, alcançar-se-ia uma solução “coerente, global e integrada, para a litigância relativa ao procedimento pré-contratual, o qual oferece actos positivos, actos negativos e situações de inércia administrativa”. O prazo para deduzir o pedido de condenação deverá, em todos os casos, ser igual ao prazo de impugnação, iniciando-se a sua contagem com o decurso do prazo legal para decidir, ou com a notificação do acto de indeferimento.
Outra questão que merece ser clarificada, prende-se com a possibilidade de cumulação de pedidos no âmbito dos processos do contencioso pré-contratual. Neste sentido, poderia ficar claro que o processo acolhe pedidos cumulados de anulação de actos administrativos e de condenação à substituição do acto anulado por um outro.
Quanto aos prazos de propositura, o art. 101º do CPTA, coloca algumas dúvidas. O Dr. Pedro Gonçalves, esquematiza-as do seguinte modo:
1. Prazo de impugnação de actos nulos: mais uma vez, se afiguraria útil, o legislador esclarecer se um mês é também o prazo de caducidade para reagir contra actos pré-contratuais nulos ou se esse regime só vale para actos anuláveis. Não parece, contudo, que o prazo de um mês deva ser aplicado à impugnação de actos nulos, por ser da natureza desses actos, que o art. 134º do CPTA se limita a reconhecer, que eles não produzem quaisquer efeitos jurídicos, pelo que a respectiva nulidade pode ser sempre declarada a todo o tempo e por qualquer tribunal.
2. Articulação entre impugnação administrativa facultativa e impugnação contenciosa: nos termos do art 59º, nº4, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo. Nesta sede, o STA, decidiu em recurso de revista, em consonância com o art 100º, que o disposto naquela norma se aplica ao processo urgente de contencioso pré-contratual. Efectivamente é de ponderar a inclusão do art.54º, nº4 na remissão do art 100º, de modo a “arrumar” definitivamente a questão.
3. Impugnação pelo Ministério Público: cumpre referir, antes de mais, que o CPTA não estabelece um prazo específico. Contudo, parece claro, face à remissão contida no art. 100º, nº1, que o regime especial do contencioso pré-contratual é aplicável a todas as situações de impugnação dos actos mencionados no referido art., independentemente do concreto título de legitimação em que a propositura se baseie. Afigura-se, por isso, que o MP também está sujeito ao prazo de um mês do art 101º. Mas, como adianta, o Dr Pedro Gonçalves, haveria vantagem, num processo de revisão do CPTA, em esclarecer no art 101º, que, no caso do MP, o prazo de impugnação se conta a partir da prática dos actos (ou da sua publicação, quando obrigatória).
Importa ainda aludir para o facto do art 100º estender o âmbito de aplicação do regime a actos jurídicos que não são actos administrativos pré-contratuais, mas que o CPTA equipara, para este efeito, a esses actos. É o que sucede com o caderno de encargos e os demais documentos conformadores do procedimento de formação do contrato.
Finalmente no que toca à sua impugnação, ela decorre de uma exigência comunitária. Nesta linha, o CPTA conferiu legitimidade aos interessados, ou seja, a todos os participantes no procedimento pré-contratual, sem exigir o preenchimento dos requisitos do art. 73º, nº 1 e nº 2, alargando e aperfeiçoando consequentemente, a possibilidade de reacção dos particulares.
domingo, 23 de maio de 2010
Compromisso falhado - a justificação
Decorre do artigo 268.º, n.º 5 da CRP, desde 1997, que “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
A orientação da norma constitucional parece pois, à partida, ser eminentemente subjectivista. Dando cumprimento ao preceito constitucional, o CPTA, no seu artigo 73.º, vem no n.º 1, em sede de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, conferir legitimidade a quem “seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo…”, ou seja, realçando a suficiência da mera ameaça de lesão, mas impondo ainda como pressuposto a desaplicação da norma por um qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. Já no n.º 3 do mesmo artigo é conferida legitimidade ao Ministério Público, enquanto defensor da legalidade [como decorria já do artigo 219.º, n.º 1 da CRP, artigo 1.º do EMP e 51.º do ETAF, e também do CPTA, nos seus artigos 55.º, n.º 1, alínea b) e 68.º, n.º 1, alínea c)] seja oficiosamente ou a requerimento de qualquer entidade constante do artigo 9.º, n.º 2, não sendo neste caso necessário que tenha havido previamente recusa de aplicação em três casos concretos. Assim, neste caso em que não há, claro está, uma lesão, constituindo aquilo a que Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira chamam uma “acção pública desinteressada”, não se coloca o pressuposto de desaplicação em três casos concretos para que a norma possa ser declarada ilegal com força obrigatória geral.
Já se olharmos antes para casos de produção imediata de efeitos, ou seja, quando a norma não está na dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, isto é, quando seja exequível por si mesma, a legitimidade e condições legais de impugnação variam face às atrás descritas quanto às normas não exequíveis. Neste caso, é o lesado ou também o actor popular, nos termos dos interesses que lhe cumpra proteger, sem necessidade de aguardarem por três decisões de desaplicação, que podem requerer a declaração de ilegalidade… sem força obrigatória geral, ou seja, circunscrevendo-se os efeitos da declaração ao caso concreto.
Logo, é vedado ao particular, que será o efectivo prejudicado pela norma, a possibilidade de suscitar a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando não se encontrarem reunidos três casos concretos de desaplicação da mesma… o que significa que mesmo com dois casos concretos de desaplicação, o particular não pode usar mão deste meio, parecendo tal restrição ir contra a amplitude com que a impugnação de normas foi constitucionalmente desenhada. Resta-lhe pois pedir a declaração de ilegalidade com efeitos restritos ao caso concreto. A legitimidade para requerer esta declaração encontra-se alargada também ao actor popular (o qual, na declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas a pode requerer ao Ministério Público, constituindo-se então assistente).
Assim, e como já referido, as condições legais de impugnação diferem consoante a própria legitimidade activa. Logo, como salienta Vieira de Andrade, os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares são plenamente protegidos quando se trata da declaração com efeitos restritos ao caso concreto: não há qualquer requisito adicional, bastando que os efeitos da norma se produzam imediatamente e que lesem o particular, assim se respeitando o artigo 268.º, n.º 5 da CRP; já quanto à declaração com força obrigatória geral, como o próprio autor salienta, desta ressalta um cariz mais objectivista, perspectivando a questão como de interesse público, permitindo a intervenção mais facilitada do MP. Os traços objectivos do regime passariam assim pela legitimidade activa conferida ao MP, não dependente de nenhum interesse individual concreto, levando a uma decisão com tendenciais efeitos erga omnes.
Constituirá esta solução um retrocesso face ao regime anterior? À luz da LPTA e da sua dualidade de meios processuais quanto à impugnação de regulamentos, a declaração de ilegalidade de normas administrativas impunha que a norma ou fosse exequível por si mesma, ou tivesse sido declarada incidentalmente ilegal em três casos, sendo que o meio especial de impugnação de normas, o qual se aplicava apenas aos regulamentos da administração local, não estava sujeito a este requisito de desaplicação em três casos concretos, suscitando situações que, segundo Vasco Pereira da Silva, seriam mesmo esquizofrénicas. Hoje, quando a norma for imediatamente aplicável, é possível requerer a sua ilegalidade, sem necessidade de três casos de desaplicação, mas com efeitos…apenas no caso concreto. Esta alteração do regime pela aproximação à fiscalização constitucional de normas, se por um lado apresenta vantagens, na medida em que implica a retroactividade dos efeitos da declaração, a repristinição das normas revogadas (salvo razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo que levem à produção de efeitos apenas para o futuro), por outro lado denota a maior relevância objectivista do meio processual, ao restringir fortemente a possibilidade de impugnação com força obrigatória geral por parte do particular.
Se é certo que através da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral , devido à aproximação ao regime constitucional, o particular se encontra mais tutelado a nível dos efeitos da declaração do que anteriormente (onde os efeitos eram meramente ex nunc, sendo a excepção fixar os efeitos da declaração em momento anterior), nomeadamente, como salienta Vieira de Andrade, através da “eliminação dos efeitos não consolidados das normas”, tirando situações excepcionais, certo é que a via de acesso a este se tornou mais difícil. E não se argumente que ainda assim a construção da impugnação de normas é mais favorável ao particular, permitindo-lhe que mesmo quando tenha havido três desaplicações da norma, possa ainda assim apenas requerer a declaração de ilegalidade limitada ao caso concreto, quando o Ministério Público, na mesma situação, tem o dever de propor a acção com força obrigatória geral (artigo 73.º, n.º 4)”.
Parece consequentemente, dados os diferentes requisitos consoante a legitimidade do autor, que a afirmação de Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, em anotação ao artigo, de que “O legislador não quis, como se vê, que se enveredasse por um processo de impugnação judicial de normas jurídicas, com o relevo ordenamental que isso tem, sem que houvesse já algum prenúncio consistente da sua ilegalidade” apenas é verdadeira quando se trate de um particular, que venha a ser lesado pela produção de efeitos da norma, pois quando se trata do MP, não é necessário qualquer “prenúncio consistente da ilegalidade da norma”. Assim, a justificação para esta diferenciação de condicionamentos legais parece decorrer do facto de no pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto não ocorrer a erradicação da norma do ordenamento, sendo consequentemente menores as cautelas a ter. Assim, a única justificação para a distinção operada reside no facto de o MP, enquanto defensor da legalidade, não poder ficar dependente da recusa de aplicação da norma em três casos concretos para poder promover uma acção que lhe permita restaurar a legalidade do ordenamento, enquanto que, quando é um particular a requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, porque (presumivelmente) prejudicado, precisamente porque nesse caso prossegue um interesse próprio e não directamente um interesse público preponderante, é necessário equacionar os motivos de segurança jurídica ligados à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, tal como aplicáveis à fiscalização da constitucionalidade.
No regime anterior, de maior abertura à possível declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não era requisito a desaplicação da norma em três casos concretos, logo o princípio da segurança jurídica era acautelado através da mera produção ex nunc de efeitos; já no novo regime, tendo havido uma alteração do regime de efeitos da declaração com força obrigatória geral, o respeito pela segurança jurídica tem de ser salvaguardado de outra forma: através da restrição no acesso a este meio processual. Daí a exigência de desaplicação em três casos concretos. O equilíbrio pensado pelo legislador, que pode parecer pouco tutelador dos interesses dos particulares, resulta precisamente do facto de paralelamente haver a possibilidade de pronúncia com efeitos restritos ao caso concreto: o legislador entende que o interesse do particular se encontra devidamente acautelado quando ele consegue judicialmente que determinada norma não se aplique no seu caso concreto. Agora, provocar a expurgação da norma do ordenamento, “reintegrando a ordem jurídica no seu conjunto”, só quando haja um fundamento forte, assente na sua repetida desaplicação. A prova de que o interesse do particular se encontra devidamente acautelado com a impugnação restrita ao caso concreto reside no próprio facto de mesmo havendo esta tripla desaplicação, poder o particular optar ainda assim por requerer apenas a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, nomeadamente para evitar uma decisão de limitação de efeitos.
O Ministério Público, como salienta Vasco Pereira da Silva, é então hoje o actor principal do contencioso de impugnação de normas: sem condicionalismo algum, seja a norma exequível ou não; já o particular apenas pode impugnar a norma não exequível havendo três casos concretos de desaplicação, e quando se trate de norma exequível, se aqueles três casos não estiverem reunidos também só pode requerer a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Segue este regime também o actor popular, sem interesse directo na demanda. O actor popular? A ponderação anteriormente efectuada e justificada à luz do interesse público e defesa da legalidade, no contexto de primazia da vertente objectivista do contencioso, dado tratar-se de impugnação de regulamento, de uma norma geral e abstracta, não permite compreender a equiparação do actor popular ao particular e não ao MP; nomeadamente porque permite ao actor popular, sem interesse próprio na declaração, aceder à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, através de requerimento ao MP, quando neste campo o particular, presumivelmente ou efectivamente prejudicado por uma norma ilegal, não desaplicada em três casos concretos, não a pode requerer nem constituir-se assistente do MP, o que levou mesmo Vasco Pereira da Silva a propor uma interpretação correctiva do artigo 72.º, n.º 3.
Facilmente se compreende como o regime da impugnação de normas, como está actualmente desenhado, impondo diferentes condicionamentos consoante a legitimidade em causa, implica uma forte restrição ao princípio da tutela jurisdicional efectiva tal como configurado no artigo 268.º, n.º 5, ao originar um contencioso regulamentar que comparado com o regime anterior, assume uma faceta mais objectivista e restritiva, que descura a dimensão relevante de afectação da esfera dos particulares por parte dos regulamentos, nomeadamente quando sejam exequíveis por si mesmos.
O regime actual de impugnação de normas tem consequentemente uma natureza intermédia, mas em que predominam traços objectivos. Assim, como salienta Pedro Alves, os dois meios processuais em que se traduz a impugnação de normas têm traços objectivistas e subjectivistas, sendo que no caso da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, assume preponderância o elemento objectivo, já que há uma restrição da legitimidade à existência de três casos de desaplicação da norma, aliado à legitimidade conferida ao MP e à função de reposição da legalidade pela erradicação da norma do ordenamento, apesar de este meio partir da situação de uma lesão efectiva ou previsível de direitos de particulares. Relativamente por sua vez à declaração sem força obrigatória geral, prepondera o traço subjectivista, culminando mesmo na restrição dos efeitos precisamente ao caso do autor lesado pela norma, a par porém de aspectos objectivistas, como a legitimidade popular.
Representando um retrocesso face ao regime anterior, concordo com Pedro Alves quando salienta que “Globalmente, o sistema de impugnação de normas regulamentares pelos tribunais administrativos, assenta claramente no compromisso entre a tutela dos direitos subjectivos dos particulares e a reposição da legalidade violada, compromisso esse que se traduz no predomínio objectivo e subjectivo dos processos dos artigos 73.º, n.º 1 e 73.º, n.º 2, respectivamente”. Compromisso entre a vertente objectivista e subjectivista do contencioso regulamentar. Compromisso inconstitucional e um retrocesso quando comparado com o regime anterior. Compromisso falhado.
A orientação da norma constitucional parece pois, à partida, ser eminentemente subjectivista. Dando cumprimento ao preceito constitucional, o CPTA, no seu artigo 73.º, vem no n.º 1, em sede de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, conferir legitimidade a quem “seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo…”, ou seja, realçando a suficiência da mera ameaça de lesão, mas impondo ainda como pressuposto a desaplicação da norma por um qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. Já no n.º 3 do mesmo artigo é conferida legitimidade ao Ministério Público, enquanto defensor da legalidade [como decorria já do artigo 219.º, n.º 1 da CRP, artigo 1.º do EMP e 51.º do ETAF, e também do CPTA, nos seus artigos 55.º, n.º 1, alínea b) e 68.º, n.º 1, alínea c)] seja oficiosamente ou a requerimento de qualquer entidade constante do artigo 9.º, n.º 2, não sendo neste caso necessário que tenha havido previamente recusa de aplicação em três casos concretos. Assim, neste caso em que não há, claro está, uma lesão, constituindo aquilo a que Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira chamam uma “acção pública desinteressada”, não se coloca o pressuposto de desaplicação em três casos concretos para que a norma possa ser declarada ilegal com força obrigatória geral.
Já se olharmos antes para casos de produção imediata de efeitos, ou seja, quando a norma não está na dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, isto é, quando seja exequível por si mesma, a legitimidade e condições legais de impugnação variam face às atrás descritas quanto às normas não exequíveis. Neste caso, é o lesado ou também o actor popular, nos termos dos interesses que lhe cumpra proteger, sem necessidade de aguardarem por três decisões de desaplicação, que podem requerer a declaração de ilegalidade… sem força obrigatória geral, ou seja, circunscrevendo-se os efeitos da declaração ao caso concreto.
Logo, é vedado ao particular, que será o efectivo prejudicado pela norma, a possibilidade de suscitar a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando não se encontrarem reunidos três casos concretos de desaplicação da mesma… o que significa que mesmo com dois casos concretos de desaplicação, o particular não pode usar mão deste meio, parecendo tal restrição ir contra a amplitude com que a impugnação de normas foi constitucionalmente desenhada. Resta-lhe pois pedir a declaração de ilegalidade com efeitos restritos ao caso concreto. A legitimidade para requerer esta declaração encontra-se alargada também ao actor popular (o qual, na declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas a pode requerer ao Ministério Público, constituindo-se então assistente).
Assim, e como já referido, as condições legais de impugnação diferem consoante a própria legitimidade activa. Logo, como salienta Vieira de Andrade, os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares são plenamente protegidos quando se trata da declaração com efeitos restritos ao caso concreto: não há qualquer requisito adicional, bastando que os efeitos da norma se produzam imediatamente e que lesem o particular, assim se respeitando o artigo 268.º, n.º 5 da CRP; já quanto à declaração com força obrigatória geral, como o próprio autor salienta, desta ressalta um cariz mais objectivista, perspectivando a questão como de interesse público, permitindo a intervenção mais facilitada do MP. Os traços objectivos do regime passariam assim pela legitimidade activa conferida ao MP, não dependente de nenhum interesse individual concreto, levando a uma decisão com tendenciais efeitos erga omnes.
Constituirá esta solução um retrocesso face ao regime anterior? À luz da LPTA e da sua dualidade de meios processuais quanto à impugnação de regulamentos, a declaração de ilegalidade de normas administrativas impunha que a norma ou fosse exequível por si mesma, ou tivesse sido declarada incidentalmente ilegal em três casos, sendo que o meio especial de impugnação de normas, o qual se aplicava apenas aos regulamentos da administração local, não estava sujeito a este requisito de desaplicação em três casos concretos, suscitando situações que, segundo Vasco Pereira da Silva, seriam mesmo esquizofrénicas. Hoje, quando a norma for imediatamente aplicável, é possível requerer a sua ilegalidade, sem necessidade de três casos de desaplicação, mas com efeitos…apenas no caso concreto. Esta alteração do regime pela aproximação à fiscalização constitucional de normas, se por um lado apresenta vantagens, na medida em que implica a retroactividade dos efeitos da declaração, a repristinição das normas revogadas (salvo razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo que levem à produção de efeitos apenas para o futuro), por outro lado denota a maior relevância objectivista do meio processual, ao restringir fortemente a possibilidade de impugnação com força obrigatória geral por parte do particular.
Se é certo que através da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral , devido à aproximação ao regime constitucional, o particular se encontra mais tutelado a nível dos efeitos da declaração do que anteriormente (onde os efeitos eram meramente ex nunc, sendo a excepção fixar os efeitos da declaração em momento anterior), nomeadamente, como salienta Vieira de Andrade, através da “eliminação dos efeitos não consolidados das normas”, tirando situações excepcionais, certo é que a via de acesso a este se tornou mais difícil. E não se argumente que ainda assim a construção da impugnação de normas é mais favorável ao particular, permitindo-lhe que mesmo quando tenha havido três desaplicações da norma, possa ainda assim apenas requerer a declaração de ilegalidade limitada ao caso concreto, quando o Ministério Público, na mesma situação, tem o dever de propor a acção com força obrigatória geral (artigo 73.º, n.º 4)”.
Parece consequentemente, dados os diferentes requisitos consoante a legitimidade do autor, que a afirmação de Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, em anotação ao artigo, de que “O legislador não quis, como se vê, que se enveredasse por um processo de impugnação judicial de normas jurídicas, com o relevo ordenamental que isso tem, sem que houvesse já algum prenúncio consistente da sua ilegalidade” apenas é verdadeira quando se trate de um particular, que venha a ser lesado pela produção de efeitos da norma, pois quando se trata do MP, não é necessário qualquer “prenúncio consistente da ilegalidade da norma”. Assim, a justificação para esta diferenciação de condicionamentos legais parece decorrer do facto de no pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto não ocorrer a erradicação da norma do ordenamento, sendo consequentemente menores as cautelas a ter. Assim, a única justificação para a distinção operada reside no facto de o MP, enquanto defensor da legalidade, não poder ficar dependente da recusa de aplicação da norma em três casos concretos para poder promover uma acção que lhe permita restaurar a legalidade do ordenamento, enquanto que, quando é um particular a requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, porque (presumivelmente) prejudicado, precisamente porque nesse caso prossegue um interesse próprio e não directamente um interesse público preponderante, é necessário equacionar os motivos de segurança jurídica ligados à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, tal como aplicáveis à fiscalização da constitucionalidade.
No regime anterior, de maior abertura à possível declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não era requisito a desaplicação da norma em três casos concretos, logo o princípio da segurança jurídica era acautelado através da mera produção ex nunc de efeitos; já no novo regime, tendo havido uma alteração do regime de efeitos da declaração com força obrigatória geral, o respeito pela segurança jurídica tem de ser salvaguardado de outra forma: através da restrição no acesso a este meio processual. Daí a exigência de desaplicação em três casos concretos. O equilíbrio pensado pelo legislador, que pode parecer pouco tutelador dos interesses dos particulares, resulta precisamente do facto de paralelamente haver a possibilidade de pronúncia com efeitos restritos ao caso concreto: o legislador entende que o interesse do particular se encontra devidamente acautelado quando ele consegue judicialmente que determinada norma não se aplique no seu caso concreto. Agora, provocar a expurgação da norma do ordenamento, “reintegrando a ordem jurídica no seu conjunto”, só quando haja um fundamento forte, assente na sua repetida desaplicação. A prova de que o interesse do particular se encontra devidamente acautelado com a impugnação restrita ao caso concreto reside no próprio facto de mesmo havendo esta tripla desaplicação, poder o particular optar ainda assim por requerer apenas a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, nomeadamente para evitar uma decisão de limitação de efeitos.
O Ministério Público, como salienta Vasco Pereira da Silva, é então hoje o actor principal do contencioso de impugnação de normas: sem condicionalismo algum, seja a norma exequível ou não; já o particular apenas pode impugnar a norma não exequível havendo três casos concretos de desaplicação, e quando se trate de norma exequível, se aqueles três casos não estiverem reunidos também só pode requerer a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Segue este regime também o actor popular, sem interesse directo na demanda. O actor popular? A ponderação anteriormente efectuada e justificada à luz do interesse público e defesa da legalidade, no contexto de primazia da vertente objectivista do contencioso, dado tratar-se de impugnação de regulamento, de uma norma geral e abstracta, não permite compreender a equiparação do actor popular ao particular e não ao MP; nomeadamente porque permite ao actor popular, sem interesse próprio na declaração, aceder à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, através de requerimento ao MP, quando neste campo o particular, presumivelmente ou efectivamente prejudicado por uma norma ilegal, não desaplicada em três casos concretos, não a pode requerer nem constituir-se assistente do MP, o que levou mesmo Vasco Pereira da Silva a propor uma interpretação correctiva do artigo 72.º, n.º 3.
Facilmente se compreende como o regime da impugnação de normas, como está actualmente desenhado, impondo diferentes condicionamentos consoante a legitimidade em causa, implica uma forte restrição ao princípio da tutela jurisdicional efectiva tal como configurado no artigo 268.º, n.º 5, ao originar um contencioso regulamentar que comparado com o regime anterior, assume uma faceta mais objectivista e restritiva, que descura a dimensão relevante de afectação da esfera dos particulares por parte dos regulamentos, nomeadamente quando sejam exequíveis por si mesmos.
O regime actual de impugnação de normas tem consequentemente uma natureza intermédia, mas em que predominam traços objectivos. Assim, como salienta Pedro Alves, os dois meios processuais em que se traduz a impugnação de normas têm traços objectivistas e subjectivistas, sendo que no caso da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, assume preponderância o elemento objectivo, já que há uma restrição da legitimidade à existência de três casos de desaplicação da norma, aliado à legitimidade conferida ao MP e à função de reposição da legalidade pela erradicação da norma do ordenamento, apesar de este meio partir da situação de uma lesão efectiva ou previsível de direitos de particulares. Relativamente por sua vez à declaração sem força obrigatória geral, prepondera o traço subjectivista, culminando mesmo na restrição dos efeitos precisamente ao caso do autor lesado pela norma, a par porém de aspectos objectivistas, como a legitimidade popular.
Representando um retrocesso face ao regime anterior, concordo com Pedro Alves quando salienta que “Globalmente, o sistema de impugnação de normas regulamentares pelos tribunais administrativos, assenta claramente no compromisso entre a tutela dos direitos subjectivos dos particulares e a reposição da legalidade violada, compromisso esse que se traduz no predomínio objectivo e subjectivo dos processos dos artigos 73.º, n.º 1 e 73.º, n.º 2, respectivamente”. Compromisso entre a vertente objectivista e subjectivista do contencioso regulamentar. Compromisso inconstitucional e um retrocesso quando comparado com o regime anterior. Compromisso falhado.
Ainda haverá recursos hierárquicos necessários?
Num país onde proliferam as burocracias e as formalidades desnecessárias e injustificadas, eis aqui mais um bom exemplo do desperdício de recursos e tarefas indesejadas pela simplificação administrativa de procedimentos e processos complexos a que sujeitavam os particulares para verem os seus direitos apreciados contenciosamente. Eram criados obstáculos intransponíveis e injustificados no acesso à justiça. O recurso hierárquico necessário previsto nos arts 167º. e ss. do CPA. consiste numa desmultiplicação de esforços por parte do particular e até mesmo da própria administração no sentido de reapreciar a sua própria decisão para que só posteriormente se possa sujeita-la a uma efectiva tutela jurisdicional feita pelos tribunais administrativos e não pelos órgãos da administração.
Em traços muito gerais, antes da reforma o recurso hierárquico era a condição de acesso à justiça administrativa, o que poderia em alguns casos dificultar e até mm precludir a tutela jurisdicional visto que os prazos eram demasiado curtos para a interposição do recurso hierárquico (30 dias segundo o art. 168º. CPA), este prazo constituía uma redução significativa dos prazos gerais para a impugnação dos actos administrativos (3 meses no caso de actos anuláveis – art.58º. nº2 b)CPTA). Esta exigência justificada apenas por razões de uma psicanálise incompleta em que persistiam resquícios dos “traumas da infância difícil” do contencioso autoritário e dos “privilégios de foro da administração” por incrível que pareça era defendida pela jurisprudência e pelo prof. Vieira de Andrade!
Actualmente após a reforma de 2004, o cenário mudou e não existem razões de todo para defender um recurso hierárquico necessário pois o CPTA no seu art. 51º. nº1 veio tornar caduco e desnecessário o recurso hierárquico necessário ao prever um conceito amplo de acto administrativo impugnável, nada restando para o recurso hierárquico necessário pois todos os actos passaram a ter ao seu dispor uma efectiva tutela jurisdicional directa sem necessidade de recurso ao meio gracioso anteriormente imposto.
Esta mudança de paradigma faz-nos questionar se ainda haverá recursos hierárquicos necessários visto que este princípio geral veio esvaziar de conteúdo útil o recurso a este meio administrativo! O prof. Vasco Pereira da Silva vinha desde há muito tempo a defender a desnecessidade do recurso hierárquico necessário contra boa parte da doutrina e até da jurisprudência no entanto os ventos de mudança da reforma do contencioso de 2004 parecem ter vindo reconhecer lhe razão ao contemplarem no art. 51º. nº1 do CPTA uma clausula irrestrita de acesso à justiça administrativa de TODOS os actos da administração lesivos dos interesses dos particulares a par da consagração no art 59º. nº4 do efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa quando o particular faça uso primeiro das garantias administrativas, ou seja pretende-se com isto dar alguma utilidade ao recurso hierárquico uma vez que quem o utilizar não fica prejudicado quanto a utilização dos meios contenciosos porque enquanto não obtiver resposta da administração o prazo suspende-se a seu favor. Pretende-se com isto favorecer a utilização pelos particulares das vias administrativas afim de resolver a partida situações que por via contenciosa trariam sempre mais incómodos e morosidades, daí o prof. Vasco Pereira da Silva dizer que o recurso hierárquico passa a ser sempre desnecessário mas torna-se agora também sempre útil! Outro dos argumentos legais que acompanham a posição do prof. é a solução apresentada pelo art. 59º. nº5 CPTA que afasta por completo a necessidade do recurso hierárquico já que prevê a possibilidade do particular aceder de imediato à via contenciosa, independentemente de ter ou não feito uso da via graciosa passando a não ser necessário esperar pela resposta da administração para impugnar contenciosamente o acto administrativo, ou seja permite-se a pendência paralela da mesma acção por via graciosa e contenciosa.
Exposto isto, e como tudo na vida não é tão claro quanto possa parecer há certa doutrina que persiste em ressuscitar este recurso hierárquico necessário do reino dos mortos e para tal usa argumentos facilmente desmontados pelo Prof. Vasco Pereira da Silva. O Prof. Mário Aroso de Almeida defende uma interpretação restritiva do regime jurídico acima enunciado, afirmando que apenas a regra geral do CPA foi revogada pelo novo regime de impugnação de actos do CPTA mas propõe a tese de que todos os recursos hierárquicos necessários contemplados em legislação avulsa com regras especiais e até futuros diplomas impondo tal permaneçam em vigor, tentando dar assim uma ultima esperança de aplicabilidade dum instituto já caduco. Para o prof. Mário Aroso de Almeida as decisões administrativas continuam a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei e não tenha sido revogado por expressa disposição. O prof. Vasco Pereira da Silva apesar do respeito e atenção que dispensa no seu livro a esta posição considera-a absurda uma vez que não é possível ao legislador exigir o que a lei não exige. Alem disso o argumento da especialidade das normas avulsas face a regra geral do CPA também parece ser falaciosa uma vez que essas regras especiais avulsas não faziam mais do que reiterar o que até antes da reforma era a regra geral, assim sendo uma vez revogada a norma que lhes servia de inspiração todas as outras deixam de fazer sentido até porque para efeitos contenciosos já nada valem, o que suscita até o problema já não da sua revogação mas sim da sua caducidade intrínseca por falta de objecto jurídico. Quanto a possibilidade de existência de futuras normas a preverem esta exigência torna-se um mero exercício académico pensar em tal visto que o legislador ordinário não consagrará certamente soluções inconstitucionais (violação do conteúdo essencial do direito à tutela plena e efectiva de direitos, assim como dos princípios da divisão de poderes e da descentralização) alem disso caso se admitisse certos regimes derrogatórios estaria-se a criar “privilégios de foro” para certas categorias de actos administrativos o que violaria claramente o princípio da igualdade de tratamento entre os particulares e a administração. Por ultimo o prof. enuncia o principio de acesso ao contencioso administrativo previsto no art. 268º. nº4 CRP complementado pela promoção do acesso a justiça do art.7º CPTA segundo o qual as decisões de mérito devem prevalecer sobre quaisquer outras formalidades que não incidam sobre a resolução do litigio em causa e por isso as partes devem abster-se de requerer a realização de diligencias inúteis (art.8º. nº2 CPTA).
De modo a evitar toda esta confusão interpretativa o prof. Vasco Pereira da Silva propõe que a solução que teria sido mais adequada seria a revogação expressa das disposições que prevêem o recurso hierárquico necessário a par duma suspensão automática de eficácia dos actos ate à decisão da garantia administrativa afim de proteger o particular de eventuais lesões que possam ocorrer na pendência do recurso (o art. 170º. nº1 CPA previa este efeito para o recurso necessário mas não para o facultativo nº3, o que suscita a duvida de como compatibilizar isto com este novo regime em que todos os actos se tornam facultativos). Todas estas soluções de “iure condendo” deviam ser tomadas em conta em futura revisão para que particulares, administração e bom funcionamento da justiça administrativa saíssem a ganhar.
No meu entender, à luz do actual CPTA toda esta argumentação do prof. Vasco Pereira da Silva ganha um novo sentido, tendo a lei vindo de encontro ao que já era vaticinado desde há muito tempo, sendo o prof. um subjectivista condenado e cadastrado tal como se assume não me surpreendem muitas das opções aqui demonstradas as quais perfilho na sua totalidade uma vez que toda a sua argumentação é dirigida à defesa dos direitos dos particulares ao serviço dos quais a administração deve sempre estar e não o contrario!
Em traços muito gerais, antes da reforma o recurso hierárquico era a condição de acesso à justiça administrativa, o que poderia em alguns casos dificultar e até mm precludir a tutela jurisdicional visto que os prazos eram demasiado curtos para a interposição do recurso hierárquico (30 dias segundo o art. 168º. CPA), este prazo constituía uma redução significativa dos prazos gerais para a impugnação dos actos administrativos (3 meses no caso de actos anuláveis – art.58º. nº2 b)CPTA). Esta exigência justificada apenas por razões de uma psicanálise incompleta em que persistiam resquícios dos “traumas da infância difícil” do contencioso autoritário e dos “privilégios de foro da administração” por incrível que pareça era defendida pela jurisprudência e pelo prof. Vieira de Andrade!
Actualmente após a reforma de 2004, o cenário mudou e não existem razões de todo para defender um recurso hierárquico necessário pois o CPTA no seu art. 51º. nº1 veio tornar caduco e desnecessário o recurso hierárquico necessário ao prever um conceito amplo de acto administrativo impugnável, nada restando para o recurso hierárquico necessário pois todos os actos passaram a ter ao seu dispor uma efectiva tutela jurisdicional directa sem necessidade de recurso ao meio gracioso anteriormente imposto.
Esta mudança de paradigma faz-nos questionar se ainda haverá recursos hierárquicos necessários visto que este princípio geral veio esvaziar de conteúdo útil o recurso a este meio administrativo! O prof. Vasco Pereira da Silva vinha desde há muito tempo a defender a desnecessidade do recurso hierárquico necessário contra boa parte da doutrina e até da jurisprudência no entanto os ventos de mudança da reforma do contencioso de 2004 parecem ter vindo reconhecer lhe razão ao contemplarem no art. 51º. nº1 do CPTA uma clausula irrestrita de acesso à justiça administrativa de TODOS os actos da administração lesivos dos interesses dos particulares a par da consagração no art 59º. nº4 do efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa quando o particular faça uso primeiro das garantias administrativas, ou seja pretende-se com isto dar alguma utilidade ao recurso hierárquico uma vez que quem o utilizar não fica prejudicado quanto a utilização dos meios contenciosos porque enquanto não obtiver resposta da administração o prazo suspende-se a seu favor. Pretende-se com isto favorecer a utilização pelos particulares das vias administrativas afim de resolver a partida situações que por via contenciosa trariam sempre mais incómodos e morosidades, daí o prof. Vasco Pereira da Silva dizer que o recurso hierárquico passa a ser sempre desnecessário mas torna-se agora também sempre útil! Outro dos argumentos legais que acompanham a posição do prof. é a solução apresentada pelo art. 59º. nº5 CPTA que afasta por completo a necessidade do recurso hierárquico já que prevê a possibilidade do particular aceder de imediato à via contenciosa, independentemente de ter ou não feito uso da via graciosa passando a não ser necessário esperar pela resposta da administração para impugnar contenciosamente o acto administrativo, ou seja permite-se a pendência paralela da mesma acção por via graciosa e contenciosa.
Exposto isto, e como tudo na vida não é tão claro quanto possa parecer há certa doutrina que persiste em ressuscitar este recurso hierárquico necessário do reino dos mortos e para tal usa argumentos facilmente desmontados pelo Prof. Vasco Pereira da Silva. O Prof. Mário Aroso de Almeida defende uma interpretação restritiva do regime jurídico acima enunciado, afirmando que apenas a regra geral do CPA foi revogada pelo novo regime de impugnação de actos do CPTA mas propõe a tese de que todos os recursos hierárquicos necessários contemplados em legislação avulsa com regras especiais e até futuros diplomas impondo tal permaneçam em vigor, tentando dar assim uma ultima esperança de aplicabilidade dum instituto já caduco. Para o prof. Mário Aroso de Almeida as decisões administrativas continuam a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei e não tenha sido revogado por expressa disposição. O prof. Vasco Pereira da Silva apesar do respeito e atenção que dispensa no seu livro a esta posição considera-a absurda uma vez que não é possível ao legislador exigir o que a lei não exige. Alem disso o argumento da especialidade das normas avulsas face a regra geral do CPA também parece ser falaciosa uma vez que essas regras especiais avulsas não faziam mais do que reiterar o que até antes da reforma era a regra geral, assim sendo uma vez revogada a norma que lhes servia de inspiração todas as outras deixam de fazer sentido até porque para efeitos contenciosos já nada valem, o que suscita até o problema já não da sua revogação mas sim da sua caducidade intrínseca por falta de objecto jurídico. Quanto a possibilidade de existência de futuras normas a preverem esta exigência torna-se um mero exercício académico pensar em tal visto que o legislador ordinário não consagrará certamente soluções inconstitucionais (violação do conteúdo essencial do direito à tutela plena e efectiva de direitos, assim como dos princípios da divisão de poderes e da descentralização) alem disso caso se admitisse certos regimes derrogatórios estaria-se a criar “privilégios de foro” para certas categorias de actos administrativos o que violaria claramente o princípio da igualdade de tratamento entre os particulares e a administração. Por ultimo o prof. enuncia o principio de acesso ao contencioso administrativo previsto no art. 268º. nº4 CRP complementado pela promoção do acesso a justiça do art.7º CPTA segundo o qual as decisões de mérito devem prevalecer sobre quaisquer outras formalidades que não incidam sobre a resolução do litigio em causa e por isso as partes devem abster-se de requerer a realização de diligencias inúteis (art.8º. nº2 CPTA).
De modo a evitar toda esta confusão interpretativa o prof. Vasco Pereira da Silva propõe que a solução que teria sido mais adequada seria a revogação expressa das disposições que prevêem o recurso hierárquico necessário a par duma suspensão automática de eficácia dos actos ate à decisão da garantia administrativa afim de proteger o particular de eventuais lesões que possam ocorrer na pendência do recurso (o art. 170º. nº1 CPA previa este efeito para o recurso necessário mas não para o facultativo nº3, o que suscita a duvida de como compatibilizar isto com este novo regime em que todos os actos se tornam facultativos). Todas estas soluções de “iure condendo” deviam ser tomadas em conta em futura revisão para que particulares, administração e bom funcionamento da justiça administrativa saíssem a ganhar.
No meu entender, à luz do actual CPTA toda esta argumentação do prof. Vasco Pereira da Silva ganha um novo sentido, tendo a lei vindo de encontro ao que já era vaticinado desde há muito tempo, sendo o prof. um subjectivista condenado e cadastrado tal como se assume não me surpreendem muitas das opções aqui demonstradas as quais perfilho na sua totalidade uma vez que toda a sua argumentação é dirigida à defesa dos direitos dos particulares ao serviço dos quais a administração deve sempre estar e não o contrario!
Sentença da simulação, subturma 3
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA
Processo nº 068433/10
Acção Administrativa Especial
Autores: Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública e António Atento
Entidades Demandadas: Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) e Ministério do Trabalho e Solidariedade Social (MTSS)
Conclusão em 2010-05-30
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa:
1. Relatório
SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA, pessoa colectiva de direito público, com sede na Rua Augusta, número 30, 1100-051, Lisboa, representada na pessoa de LUÍS SINDICALISTA, Presidente do Sindicato, residente na Rua da Prata, número 32, 1100-071, Lisboa e ANTÓNIO ATENTO, residente na Rua Áurea, número 31, 1100-061, Lisboa, portador do B.I n.º 1554582 e contribuinte fiscal n.º 48765348 vêm instaurar acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo e de condenação à prática de acto devido contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, pessoa colectiva de direito público com sede no número 52 da Rua de Xabregas, 1900 Lisboa e contra o MINISTÉRIO DO TRABALHO E SOLIDARIEDADE SOCIAL, órgão da pessoa colectiva ESTADO, visando:
- A anulação do despacho de nomeação proferido pelo Presidente do Instituto de Emprego e Formação, o Sr. Manuel Venham Cá Mais Cem, a de 15 de Março de 2010;
- A condenação à prática de acto legalmente devido que, alega o Autor, corresponde à “prática de um concurso público”;
- Subsidiariamente, o pagamento de indemnização ao Autor António Atento pelos prejuízos devidos ao adiamento do concurso.
Para o efeito, e em síntese, os Autores alegam ilegalidades no processo de nomeação do Director do Centro de Emprego do município de Desempregados que acabou por culminar na não realização de um concurso público devido. A saber:
- A ilegalidade derivada da omissão de concurso público, nos termos do art. 21º/1 e 2 do EPDAP, sendo que os autores o consideram como acto administrativo, nos termos do art 66/1º CPTA.
- A violação do dever de fundamentação constante dos arts. 124º/1-a) do CPA e 268º/3 da CRP no âmbito do despacho de nomeação de João Sempre Disponível e da recusa do concurso público na sequência do silêncio verificado pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social após envio de carta por António Atento. Da mesma forma não foram preenchidos os requisitos gerais da fundamentação, constantes do art. 125º do CPA.
- A preterição de vários princípios gerais pelos quais a Administração deve pautar a sua actuação, passando a enumerar-se os mesmos: O princípio da boa fé – art. 6º A do CPA, o princípio da proporcionalidade – art. 4º e 5º/2 do CPA, o princípio da justiça – art. 266º da CRP e 6º do CPA, o princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares – art. 268º/3 da CRP e o princípio da imparcialidade – art. 266º/2 da CRP.
- A utilização incorrecta do regime de substituição num caso em que, alegam os Autores, não existia ausência nem impedimento do titular do cargo, não se encontrando, nesse caso, no âmbito do art. 27º/1 do EPDAP.
- A não publicação na Bolsa de Emprego Público (BEP) nem em órgão de imprensa, estando violado o art 21/1º EPDAP, uma vez que este cargo não é feito por nomeação mas sim por concurso público.
As Entidades Demandadas apresentaram a sua contestação, defendendo-se por excepção e impugnação:
Por excepção:
- O Ministério é parte passiva ilegítima, nos termos do artigo 10º CPTA
- Não faz sentido a utilização da figura da coligação, nos termos do artigo 12º CPTA
Por impugnação:
- Não deve haver qualquer ilegalidade na nomeação de João Sempre Disponível, uma vez que o regime de substituição terminaria em 15 de Março de 2010, por morte de Aníbal Sofre Dores em 12 de Dezembro de 2009, o que determinava que se iniciasse aí o prazo de 60 dias a contar da vacatura do lugar
- Foi aberto procedimento concursal em 1 de Março de 2010, para determinar o novo Director do Centro de Emprego do município de Desempregados, o qual não se realizou por impossibilidade de realizar o concurso por falta do terceiro elemento do júri, daí proceder-se a um adiamento dos trâmites do procedimento
- Verifica-se um adiamento do procedimento concursal e não o encerramento definitivo do mesmo
- A nomeação de João Sempre Disponível justifica-se por este exercer uma diligência notável, sendo quem melhor se adequaria ao cargo, uma vez que já exerce aquelas funções há bastante tempo.
- É certo que a nomeação provisória de João Sempre Disponível manter-se-ia enquanto se verificasse a impossibilidade de proceder à avaliação dos candidatos por parte do competente júri
- É impugnável a veracidade da carta do Ministério do Trabalho por nem sequer apresentar a identificação do representante do Ministério, apenas referindo-se, o autor, como Ministério, por falta da identificação do representante do Ministério e a data de emissão
- Não há violação do dever de fundamentação pelo adiamento do concurso em 11 de Março de 2010
- Não há violação do dever de colaboração de Manuel Venham Mais Cem por não esclarecimento das dúvidas enviadas em carta por António Atento, em relação às razões que fundamentaram o adiamento do concurso
- A Publicação ter sido verificada a tempo, em documentos oficiais, respeitando o direito à informação dos cidadãos, em relação ao concurso e ao seu adiamento
- Há Improcedência do pedido de indemnização, por não haver nada que justifique que António seria o vencedor do concurso, pelo que não há uma legítima expectativa a proteger
Concluem dizendo que:
- Deve ser absolvido da instância o Ministério do Trabalho
-Deve a acção ser improcedente quanto a todos os pedidos por não se verificar nenhum dos vícios invocados
***
Cumpre, assim, decidir ao abrigo do art. 27º/1-g) do CPTA.
Questão a decidir
Há que, em primeira instância, analisar os actos objecto da presente acção, designadamente, o vício alegado – anulabilidade do despacho de nomeação proferido por Manuel Venham Cá Mais Cem, Presidente do Instituto de Formação e Emprego, ao nomear João Sempre Disponível.
Seguidamente, analisar-se-ão os pedidos de condenação.
***
2.Fundamentação
2.1.De Facto
Para a decisão, é relevante a seguinte matéria de facto apurada:
A) O Sr. João Sempre Disponível foi constituído Director do Centro de Emprego do município de Desempregados mediante substituição (a primeira) a 1 de Outubro de 2009, por impedimento do Aníbal Sofre Dores, titular do cargo.
B) Aníbal Sofre Dores morreu em 12 de Dezembro de 2009, momento em que se dá a segunda substituição, que terminaria em 12 de Março de 2010.
C) Deu-se a abertura do concurso a 11 de Março de 2010. Várias testemunhas tiveram conhecimento da abertura do concurso, em 1 de Março de 2010.
D) Joana Barros, testemunha do autor e candidata ao concurso, afirma ter conhecimento do mesmo, bem como do seu adiamento, chegando até a preencher o formulário, candidatando-se por “portas travessas”.
E) A testemunha Maria Letreiro afirma ter conhecimento do concurso pelo Presidente, embora numa conversa não oficial, tal como também teve conhecimento do despacho de adiamento, sendo justificado por motivos de falta de pessoal.
F) Francisca Navarro firma ter conhecimento do concurso, uma vez que foi esta quem publicou o despacho online ( no site Oficial e no DR) e colocou o edital na porta de entrada do edifício do Instituto, chegando até a tomar conhecimento de algumas candidaturas. Verifica-se que os meios exigidos estão preenchidos. Tomou também conhecimento do despacho de adiamento.
G) João Costa afirma também ter conhecimento do concurso através de António.
H) Várias testemunhas afirmam também que tiveram conhecimento do adiamento do concurso.
I) A legitimidade do Sindicato justifica-se por António Atento estar nele filiado, tal como afirma a testemunha Joana Barros
J) António candidatou-se ao lugar; este ser-lhe-ia benéfico por ter mudado de residência, em virtude da doença da sua mãe
K) António despediu-se de livre vontade dado que o que ele pretendia era ir morar com a mãe para lhe poder prestar todo o tipo de assistência necessária devido à doença desta. Por este motivo, não consideramos haver expectativas ou frustração por estar no desemprego devido ao adiamento do concurso, uma vez que estaria desempregado de todas as maneiras.
L) As testemunhas do autor afirmam António como um trabalhador diligente, experiente e dedicado
M) António afirma ter enviado uma carta ao IEFP e a Manuel Venham Mais Cem, enquanto Presidente do Instituto. A carta enviada a Manuel Venham Mais Cem, registada e com aviso de recepção, dá-se como não provada, uma vez que não há qualquer comprovativo da notificação ao Presidente, pelo que se considera que este não teve o seu conhecimento.
N) Manuel Venham Mais Cem afirma ter publicado o despacho de adiamento.
O) Verificou-se comprovado o adiamento do concurso, pelo anexo 1754, apresentado na contestação.
P) O adiamento verificou-se pela falta de um dos membros exigido no júrí.
Q) O membro referido foi nomeado para se apresentar neste júri mas estava impedido de desempenhar as suas funções neste concurso, uma vez que se encontrava noutro concurso a nível nacional na mesma época. A justificação apresentada sobre a falta pessoal do terceiro elemento não é aceitável, uma vez que o concurso deveria ter sido diligentemente elaborado e não o foi, pois à data da abertura do concurso já deveria o júri estar completo, o que, na altura devida não se verificou.
R) Não estava preenchido o quórum exigido para este concurso.
S) Há parecer favorável do Ministério Público nesse sentido.
T) Ficou também provado que era prática recorrente de Manuel Venham Mais Cem, a substituição de pessoas por si próprias.
U) Foi feita nomeação provisória de João Sempre Disponível por si próprio a 15 de Março de 2010. João Sempre Disponível foi nomeado por Manuel Venham Mais Cem para se substituir a si próprio.
V) Como afirma Antónia Letreiro, a competência para a elaboração do concurso está a cargo do Presidente Manuel Venham Mais Cem.
W) Na situação de António Atento estão mais 19 pessoas. Havendo concurso ou não apenas uma pessoa seria escolhida, pelo que, ficariam sempre 19 pessoas desempregadas.
X) Manuel é considerado um presidente pouco diligente e eficaz pela maioria das testemunhas
***
Referiu o douto Conselho Consultivo da PGR o seguinte:
- A nomeação em regime de substituição não é uma verdadeira nomeação, nos termos do artigo 12, nº 2 do DL 557/99 de 17 de Dezembro
- A substituição de Aníbal Sofre Dores por João Sempre Disponível é válida, nos termos do artigo 12º do DL 557/99 de 17 de Dezembro
- O que está em causa é, então, a posterior substituição de João Sempre Disponível por si próprio, a qual é inválida
- Face à vacatura do lugar, o serviço deveria ter promovido a abertura de um concurso público
- Do adiamento do concurso nº1754 e nomeação sem prévio concurso resulta um vício de violação de lei, por preterição do concurso público, por violação dos princípio da igualdade constante no artigo 13º CRP e da Justiça e Imparcialidade, artigos 5º e 6º CPA e 266º CPR, e um vício de forma, por falta de fundamentação, sendo anulável
- É necessário um colectivo de júris para apreciação de candidaturas, nos termos do artigo 21º/3 da Lei 2/2004
- Houve abertura do concurso, pois o autor António candidatou-se, juntamente com outras 19 pessoas, e por ter havido um adiamento, o que pressupõe a efectiva abertura do concurso
- Manuel, Presidente do IEFP, ao justificar o seu comportamento com base na insuficiência de pessoal do serviço que dirige, está a invocar um facto criado por si próprio ( venire contra factum proprium )
- Só se justificava a falta de júri caso Manuel se tivesse deparado com uma impossibilidade absoluta de o fazer de forma atempada, por ocorrência de evento independente da sua vontade, sendo que um cuidado e diligências normais não o podiam fazer prever, nos termos do artigo 487º/2 CC
- O pedido de António ao Ministério é pouco preciso
- Carta do Ministério é falsa, nos termos do artigo 372º/2 e 3 CC
- O despacho viola o dever de fundamentação
- O Ministério tem legitimidade passiva, nos termos do artigo 10º/2 CPTA E 1º/1 e 2 do DL 213/2007 de 29 de Maio
- Há coligação e cumulação de pedidos
- Não se verifica qualquer direito a indemnização por parte de António
Concluindo que:
- São procedentes os pedidos do Sindicato
- É improcedente o pedido de indemnização de António
***
Para auxiliar à formação da convicção deste Tribunal, apresentaram os Autores as seguintes testemunhas:
- Joana Barros, candidata ao concurso
- João Costa, ex-colega de António no Centro de Emprego no Município dos Empregados
- Miguel Correia, trabalhador do Instituto, filiado no Sindicato dos trabalhadores da Função Pública
E juntaram como prova documental:
- um requerimento dirigido ao Presidente do IEFP por Luís Sindicalista
- uma carta dirigida ao Presidente do IEFP por António Atento
- uma carta de resposta do Ministério a António Atento
Por sua vez, os Réus apresentaram para testemunhar:
- Antónia Maria Letreiro, Directora Regional do Centro do IEFP
- Francisca Navarro, Secretária administrativa do Presidente Manuel
E juntaram como prova documental:
- Despacho de Nomeação de Representante
- Despacho de adiamento do concurso nº1754
2.2.De Direito
Conhecer-se-ão as questões enunciadas em 1., no Relatório, posto que nenhumas outras excepções dilatórias ou questões prévias cumpre oficiosamente conhecer.
Da Legitimidade:
• Activa
- o autor Sindicato é parte legítima nos termos dos arts 9/1º, 55/1/c, 68º nº1 b) CPTA uma vez que António é filiado neste Sindicato, o qual é uma pessoa colectiva a quem cumpre defender os direitos que estão a ser postos em causa, em relação aos seus filiados.
- o autor António é parte legítima, à luz dos arts 9/1º, 55/1/a) e 68/1/aº CPTA pois tem um interesse directo e pessoal, sendo lesado nos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
• Passiva
- o IEFP é parte legítima por aplicação dos arts 10/1, 1ª parte e 10/2, 1ª parte CPTA
- o Ministério do Trabalho é parte legítima por força dos arts 10/2º CPTA, 1/1º e 1/2º DL 213/07, de 29 de Maio.
Da cumulação de pedidos e coligação
• Existe cumulação de pedidos, apesar de a causa de pedir ser diferente, nos termos dos artigos 4º/1 b) e 4º/2 c) CPTA.
• Existe coligação, não obstante a existência da cumulação de pedidos, quanto aos pedidos de António e do Sindicato, segundo os artigos 12º nº 1 a) e nº2 CPTA
Da condenação
No prazo entre os dias 1 de Outubro e 12 de Dezembro de 2009, a substituição de Aníbal por João, por impedimento daquele, é válida à luz do artigo 12º do DL 557/99 de 17 de Dezembro.
Esta justifica-se por a substituição ocorrer em uma de duas situações: por impedimento do titular do órgão, ou por vacatura do lugar (nº 1). Seja um ou outro o motivo da substituição, esta só pode ocorrer se estes condicionalismos presistirem por mais de 60 dias (nº 2).
Da contestação resulta que a substituição se iniciou em 1 de Outubro, por impedimento de Aníbal. Porém, Anibal morre em 12 de Dezembro, o que levou à vacatura do lugar. Em caso de vacatura, o prazo para a substituição é de 60 dias úteis, a contar desta, pelo que os réus entenderam que este prazo começar-se-ia a contar em 12 de Dezembro. Por este entendimento, podemos concluir que, em caso de substituição por impedimento, a única forma de esta cessar, é se o titular do órgão voltar a exercer as suas funções. Caso contrário, espera-se sempre pela vacatura do lugar, para só aí, se começar a contar o prazo dos 60 dias e só nessa altura se abre o concurso. Quer dizer que tem sempre de se esperar que o titular morra, para que só depois da vacatura do lugar se possa proceder à abertura do concurso e possa ser escolhido um novo titular? Podemos apresentar uma crítica; com este entendimento, imaginemos a seguinte situação: o titular A fica impedido e dá-se a substituição por outra pessoa; prevê-se que o impedimento persista por mais de 60 dias; passados 12 meses o titular ainda não voltou a exercer funções pelo que se mantem a substituição. Teremos de esperar que o titular morra, para que se comecem a contar os 60 dias? Então e não revela todo o tempo em que existiu já substituição? A admitir esta solução, ou o titular volta a exercer funções e cessa a substituição, ou sempre que a substituição ocorra por impedimento e o titular não volte ao cargo, tem de se esperar que este morra para só depois abrir concurso. Caso se verifique que o impedimento dure anos, estaremos todos esses anos em regime de substituição e nunca se abre concurso antes da vacatura do lugar. Casos em que a situação se apresente duradoura, este entendimento não se deve admitir; porém, parece ser isto o que resulta da lei, pois a mesma não faz qualquer referência à cessação por impedimento. Quando se fala em impedimento estamos perante um conceito indeterminado, pois a lei não esclarece se o impedimento tem de ser permanente ou apenas temporário. Uma vez que não resulta da lei outra solução, é de aceitar a justificação dos réus, para se contar os 60 dias a partir de 12 de Dezembro, data da vacatura do lugar, pelo que é a partir daí que se pode abrir concurso.
O problema coloca-se, exactamente em relação à nomeação provisória de João, a 15 de Março sendo que o término do regime de substituição se deu a 12 Março de 2010.
Porém, o art 27/3º faz uma ressalva: apesar de a substituição cessar após 60 dias a contar da data da vacatura do lugar, parece que, há uma extensão desse prazo no caso de estar em curso procedimental tendente à nomeação do novo titular. Ou seja: desde que estivesse em curso procedimental a nomeação de um novo titular, esse prazo de 60 dias poderia ser alargado até à efectiva nomeação do novo titular do cargo. Neste caso, a substituição de João Sempre Disponível, em 12 de Dezembro poderia ser alargada além de 12 de Março por estar a ocorrer concurso para aquele cargo, pelo qu a substituição deste cessaria com a nomeação do novo titular, vencedor do concurso.
Manuel, Presidente do IEFP, vem substituir João pelo próprio João justificando o seu comportamento com base na insuficiência de pessoal do serviço que dirige. Neste caso, está a invocar um facto criado por si próprio ( venire contra factum proprium).
Só se justificava a falta de júri caso Manuel se tivesse deparado com uma impossibilidade absoluta de o fazer de forma atempada, por ocorrência de evento independente da sua vontade, sendo que o cuidado e as diligências normais não o podiam fazer prever, nos termos do artigo 487º/2 CC.
O ónus de alegar e provar um eventual contratempo justificativo de um impedimento, caberia apenas a Manuel.
Acresce ainda que, na abertura do concurso já deveria estar assegurado o Quórum necessário para a sua prossecução. O Quórum não devia ter sido verificado só depois da abertura do concurso.
Manuel não agiu com o cuidado e diligência normais, comportamento que parece ser reiterado na pessoa do presidente.
Assim, apesar de o acto ter sido apenas adiado, houve omissão de um acto devido, daí, não obstante não se ter verificado o encerramento definitivo do mesmo, devem os réus ser condenados à prática de acto devido nos termos do artigo 66º/1 CPTA.
Da impugnação do despacho de nomeação
O despacho proferido por Manuel a 15 de Março de 2010 deve ser anulado perante o pedido de impugnação de acto administrativo, admitido ao abrigo dos artigos 4º/1, 47º/1, 50º/1 CPTA.
Isto porque o adiamento do concurso e nomeação sem prévio concurso têm subjacente a figura da violação de lei.
O regime do pessoal dirigente obriga a fazer recrutamento por via de concurso, com publicitação na BEP (art 21/1º). Neste caso, o acto administrativo/despacho de adiamento do concurso e a nomeação sem o concurso, alegando urgência para o cargo, pode ser impugnado uma vez que enferma do vício de violação de lei, por preterição do concurso, por violação do princípios da igualdade (art 13º CRP), da justiça e da imparcialidade (art 5º e 6º CPA; 266º CRP), bem como a falta de fundamentação, sendo por isso anulável.
Do concurso público
O IEFP é um Instituto Público, o qual se rege pela Lei 2/2004, alterada pela Lei 51/2005.
O cargo que João ocupa é o de director regional, correspondente a um cargo de direcção intermédia, para efeitos do artigo 20º EPDAP. Isto é, João teria que ser recrutado nos termos desse artigo do EPDAP. Quando há procedimento concursal, este tem de ser publicitado na blosa de emprego público (BEP) durante 10 dias, com indicação: dos requisitos formais de provimento, do perfil exigido, da composição do júri e dos métodos de selecção (art 21/1º), que incluem uma fase final de entrevistas. Porém, esta publicitação é precedida de aviso a publicar em órgão de imprensa de expansão nacional e na 2ª série do DR, no local especialmente dedicado a concursos para cargos de dirigentes, juntamente com o dia daquela publicitação (nº 2).
Assim, é fácil concluir que o acesso a este cargo não seria por nomeação, ainda que provisória, mas sim por recrutamento ou concurso público.
A nomeação em causa viola claramente este Estatuto e não pode ser justificada por falta de pessoal pelos motivos atrás referidos.
Do júri
O art 21/3º da Lei 51/2005, que alterou a Lei 2/2004, dispõe sobre a necessidade do júri ser composto por três elementos: pelo titular do cargo de direcção superior do 1º grau do serviço ou organismo em cujo quadro se encontre a cargo a prover, ou quem ele designe, que preside (alínea a), por dirigente de nível e grau igual ou superior ao do cargo a prover em exercício de funções em diferente serviço ou organismo, designado pelo respectivo dirigente máximo (alínea b) e por individuo de reconhecida competência na área funcional respectiva, designado poe estabelecimento de ensino de nivel superior ou por associação pública representativa de profissão correspondente (alínea c).
Manuel justifica o adiamento com base na insuficiência de pessoal do serviço que dirige, por faltar um membro do júri. Conclui-se que Manuel invoca um facto criado por si próprio; verifica-se aqui presente a figura de venire contra factum proprio.
A falta de júri não poderia ter sido invocada nestes termos; a mesma só era admissivel se houvesse impossibilidade absoluta de fazer o concurso de forma atempada, com total independência da vontade de Manuel, e que cuidado e diligências normais não o fizessem prever tal situação (art 487/2º CC). Por sua vez, não há qualquer impedimento admissivel, daqueles que foram invocados por António. Se houvesse, Manuel teria o ónus não só de alegar mas também de provar a ocorrência do evento que obstou de modo absoluto a prática atempada do concurso. Ao não invocar justificação não agiu com o cuidado e diligência que lhe é exigido.
De qualquer forma, os impedimentos aos concursos devem ser vistos antes da abertura dos concursos. Neste caso, o suposto impedimento, deveria também ter sido visto antes da abertura do concurso e não depois da abertura deste.
Do adiamento
Pelo facto de António e mais 19 pessoas terem apresentado candidatura, conclui-se haver concurso. Justifica-o também o despacho de adiamento nº 1754; só com concurso é que o despacho de adiamento é possível. O adiamento pressupõe sempre que haja concurso; só é possível adiamento se houver concurso.
Da indemnização
Não pode o colectivo considerar que há direito a indemnização. Não existiam fundadas expectativas de que António seria o seleccionado, até porque a argumentação feita pelo seu mandatário nas alegações finais só revela a prática de um acto ilegal pois, se é verdade que os autores tiveram acesso aos currículos dos restantes 19 candidatos, então o mesmo foi ilícito pois é uma situação que faz parte da reserva da vida privada destes.
De qualquer forma António despediu-se de livre e esclarecida vontade, até porque, o despedimento se deveu, no fundamental por razões de saúde da sua mãe, o que o obrigou a uma mudança de residência.
Também não faria sentido dar uma indemnização a António e não o fazer quanto aos restantes candidatos.
Tal como os restantes 19 candidatos, António apenas tem direito à condenação na prática de acto devido: concurso público.
Do valor da acção
Nos termos dos artigos 32º/2 e 32º/7 do CPTA, o valor da causa não pode ser o indicado pelos autores.
O valor da causa é fixado pelo colectivo em 50.000,00 euros ( cinquenta mil euros ).
3. Decisão:
Pelo exposto, tudo visto e ponderado, e em conclusão, julga-se:
a) improcedentes as excepções dilatórias de ilegitimidade e de coligação ilegal suscitadas pelos réus.
b) procedentes os pedidos dos autores de anulação do despacho de nomeação proferido por Manuel Venham Cá Mais Cem que nomeou, em regime de substituição, João Sempre Disponível, em 15 de Março, e de condenação à prática de concurso público para o cargo de Director Regional do Centro de Emprego do Município dos Desempregados, condenando os Réus na abertura do Concurso Público.
c) improcedente o pedido subsidiário de condenação dos réus no pagamento de uma indemnização ao Autor António Atento pelos prejuízos sofridos devido ao adiamento do concurso.
Custas pelos réus.
Registe e notifique.
Lisboa, 24 de Maio de 2010
*
O Colectivo de Juízes,
Alexandra Guerra
Ana Prates
Ana Rita Martins
Carla André
Catarina Gomes
Processo nº 068433/10
Acção Administrativa Especial
Autores: Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública e António Atento
Entidades Demandadas: Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) e Ministério do Trabalho e Solidariedade Social (MTSS)
Conclusão em 2010-05-30
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa:
1. Relatório
SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA, pessoa colectiva de direito público, com sede na Rua Augusta, número 30, 1100-051, Lisboa, representada na pessoa de LUÍS SINDICALISTA, Presidente do Sindicato, residente na Rua da Prata, número 32, 1100-071, Lisboa e ANTÓNIO ATENTO, residente na Rua Áurea, número 31, 1100-061, Lisboa, portador do B.I n.º 1554582 e contribuinte fiscal n.º 48765348 vêm instaurar acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo e de condenação à prática de acto devido contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, pessoa colectiva de direito público com sede no número 52 da Rua de Xabregas, 1900 Lisboa e contra o MINISTÉRIO DO TRABALHO E SOLIDARIEDADE SOCIAL, órgão da pessoa colectiva ESTADO, visando:
- A anulação do despacho de nomeação proferido pelo Presidente do Instituto de Emprego e Formação, o Sr. Manuel Venham Cá Mais Cem, a de 15 de Março de 2010;
- A condenação à prática de acto legalmente devido que, alega o Autor, corresponde à “prática de um concurso público”;
- Subsidiariamente, o pagamento de indemnização ao Autor António Atento pelos prejuízos devidos ao adiamento do concurso.
Para o efeito, e em síntese, os Autores alegam ilegalidades no processo de nomeação do Director do Centro de Emprego do município de Desempregados que acabou por culminar na não realização de um concurso público devido. A saber:
- A ilegalidade derivada da omissão de concurso público, nos termos do art. 21º/1 e 2 do EPDAP, sendo que os autores o consideram como acto administrativo, nos termos do art 66/1º CPTA.
- A violação do dever de fundamentação constante dos arts. 124º/1-a) do CPA e 268º/3 da CRP no âmbito do despacho de nomeação de João Sempre Disponível e da recusa do concurso público na sequência do silêncio verificado pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social após envio de carta por António Atento. Da mesma forma não foram preenchidos os requisitos gerais da fundamentação, constantes do art. 125º do CPA.
- A preterição de vários princípios gerais pelos quais a Administração deve pautar a sua actuação, passando a enumerar-se os mesmos: O princípio da boa fé – art. 6º A do CPA, o princípio da proporcionalidade – art. 4º e 5º/2 do CPA, o princípio da justiça – art. 266º da CRP e 6º do CPA, o princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares – art. 268º/3 da CRP e o princípio da imparcialidade – art. 266º/2 da CRP.
- A utilização incorrecta do regime de substituição num caso em que, alegam os Autores, não existia ausência nem impedimento do titular do cargo, não se encontrando, nesse caso, no âmbito do art. 27º/1 do EPDAP.
- A não publicação na Bolsa de Emprego Público (BEP) nem em órgão de imprensa, estando violado o art 21/1º EPDAP, uma vez que este cargo não é feito por nomeação mas sim por concurso público.
As Entidades Demandadas apresentaram a sua contestação, defendendo-se por excepção e impugnação:
Por excepção:
- O Ministério é parte passiva ilegítima, nos termos do artigo 10º CPTA
- Não faz sentido a utilização da figura da coligação, nos termos do artigo 12º CPTA
Por impugnação:
- Não deve haver qualquer ilegalidade na nomeação de João Sempre Disponível, uma vez que o regime de substituição terminaria em 15 de Março de 2010, por morte de Aníbal Sofre Dores em 12 de Dezembro de 2009, o que determinava que se iniciasse aí o prazo de 60 dias a contar da vacatura do lugar
- Foi aberto procedimento concursal em 1 de Março de 2010, para determinar o novo Director do Centro de Emprego do município de Desempregados, o qual não se realizou por impossibilidade de realizar o concurso por falta do terceiro elemento do júri, daí proceder-se a um adiamento dos trâmites do procedimento
- Verifica-se um adiamento do procedimento concursal e não o encerramento definitivo do mesmo
- A nomeação de João Sempre Disponível justifica-se por este exercer uma diligência notável, sendo quem melhor se adequaria ao cargo, uma vez que já exerce aquelas funções há bastante tempo.
- É certo que a nomeação provisória de João Sempre Disponível manter-se-ia enquanto se verificasse a impossibilidade de proceder à avaliação dos candidatos por parte do competente júri
- É impugnável a veracidade da carta do Ministério do Trabalho por nem sequer apresentar a identificação do representante do Ministério, apenas referindo-se, o autor, como Ministério, por falta da identificação do representante do Ministério e a data de emissão
- Não há violação do dever de fundamentação pelo adiamento do concurso em 11 de Março de 2010
- Não há violação do dever de colaboração de Manuel Venham Mais Cem por não esclarecimento das dúvidas enviadas em carta por António Atento, em relação às razões que fundamentaram o adiamento do concurso
- A Publicação ter sido verificada a tempo, em documentos oficiais, respeitando o direito à informação dos cidadãos, em relação ao concurso e ao seu adiamento
- Há Improcedência do pedido de indemnização, por não haver nada que justifique que António seria o vencedor do concurso, pelo que não há uma legítima expectativa a proteger
Concluem dizendo que:
- Deve ser absolvido da instância o Ministério do Trabalho
-Deve a acção ser improcedente quanto a todos os pedidos por não se verificar nenhum dos vícios invocados
***
Cumpre, assim, decidir ao abrigo do art. 27º/1-g) do CPTA.
Questão a decidir
Há que, em primeira instância, analisar os actos objecto da presente acção, designadamente, o vício alegado – anulabilidade do despacho de nomeação proferido por Manuel Venham Cá Mais Cem, Presidente do Instituto de Formação e Emprego, ao nomear João Sempre Disponível.
Seguidamente, analisar-se-ão os pedidos de condenação.
***
2.Fundamentação
2.1.De Facto
Para a decisão, é relevante a seguinte matéria de facto apurada:
A) O Sr. João Sempre Disponível foi constituído Director do Centro de Emprego do município de Desempregados mediante substituição (a primeira) a 1 de Outubro de 2009, por impedimento do Aníbal Sofre Dores, titular do cargo.
B) Aníbal Sofre Dores morreu em 12 de Dezembro de 2009, momento em que se dá a segunda substituição, que terminaria em 12 de Março de 2010.
C) Deu-se a abertura do concurso a 11 de Março de 2010. Várias testemunhas tiveram conhecimento da abertura do concurso, em 1 de Março de 2010.
D) Joana Barros, testemunha do autor e candidata ao concurso, afirma ter conhecimento do mesmo, bem como do seu adiamento, chegando até a preencher o formulário, candidatando-se por “portas travessas”.
E) A testemunha Maria Letreiro afirma ter conhecimento do concurso pelo Presidente, embora numa conversa não oficial, tal como também teve conhecimento do despacho de adiamento, sendo justificado por motivos de falta de pessoal.
F) Francisca Navarro firma ter conhecimento do concurso, uma vez que foi esta quem publicou o despacho online ( no site Oficial e no DR) e colocou o edital na porta de entrada do edifício do Instituto, chegando até a tomar conhecimento de algumas candidaturas. Verifica-se que os meios exigidos estão preenchidos. Tomou também conhecimento do despacho de adiamento.
G) João Costa afirma também ter conhecimento do concurso através de António.
H) Várias testemunhas afirmam também que tiveram conhecimento do adiamento do concurso.
I) A legitimidade do Sindicato justifica-se por António Atento estar nele filiado, tal como afirma a testemunha Joana Barros
J) António candidatou-se ao lugar; este ser-lhe-ia benéfico por ter mudado de residência, em virtude da doença da sua mãe
K) António despediu-se de livre vontade dado que o que ele pretendia era ir morar com a mãe para lhe poder prestar todo o tipo de assistência necessária devido à doença desta. Por este motivo, não consideramos haver expectativas ou frustração por estar no desemprego devido ao adiamento do concurso, uma vez que estaria desempregado de todas as maneiras.
L) As testemunhas do autor afirmam António como um trabalhador diligente, experiente e dedicado
M) António afirma ter enviado uma carta ao IEFP e a Manuel Venham Mais Cem, enquanto Presidente do Instituto. A carta enviada a Manuel Venham Mais Cem, registada e com aviso de recepção, dá-se como não provada, uma vez que não há qualquer comprovativo da notificação ao Presidente, pelo que se considera que este não teve o seu conhecimento.
N) Manuel Venham Mais Cem afirma ter publicado o despacho de adiamento.
O) Verificou-se comprovado o adiamento do concurso, pelo anexo 1754, apresentado na contestação.
P) O adiamento verificou-se pela falta de um dos membros exigido no júrí.
Q) O membro referido foi nomeado para se apresentar neste júri mas estava impedido de desempenhar as suas funções neste concurso, uma vez que se encontrava noutro concurso a nível nacional na mesma época. A justificação apresentada sobre a falta pessoal do terceiro elemento não é aceitável, uma vez que o concurso deveria ter sido diligentemente elaborado e não o foi, pois à data da abertura do concurso já deveria o júri estar completo, o que, na altura devida não se verificou.
R) Não estava preenchido o quórum exigido para este concurso.
S) Há parecer favorável do Ministério Público nesse sentido.
T) Ficou também provado que era prática recorrente de Manuel Venham Mais Cem, a substituição de pessoas por si próprias.
U) Foi feita nomeação provisória de João Sempre Disponível por si próprio a 15 de Março de 2010. João Sempre Disponível foi nomeado por Manuel Venham Mais Cem para se substituir a si próprio.
V) Como afirma Antónia Letreiro, a competência para a elaboração do concurso está a cargo do Presidente Manuel Venham Mais Cem.
W) Na situação de António Atento estão mais 19 pessoas. Havendo concurso ou não apenas uma pessoa seria escolhida, pelo que, ficariam sempre 19 pessoas desempregadas.
X) Manuel é considerado um presidente pouco diligente e eficaz pela maioria das testemunhas
***
Referiu o douto Conselho Consultivo da PGR o seguinte:
- A nomeação em regime de substituição não é uma verdadeira nomeação, nos termos do artigo 12, nº 2 do DL 557/99 de 17 de Dezembro
- A substituição de Aníbal Sofre Dores por João Sempre Disponível é válida, nos termos do artigo 12º do DL 557/99 de 17 de Dezembro
- O que está em causa é, então, a posterior substituição de João Sempre Disponível por si próprio, a qual é inválida
- Face à vacatura do lugar, o serviço deveria ter promovido a abertura de um concurso público
- Do adiamento do concurso nº1754 e nomeação sem prévio concurso resulta um vício de violação de lei, por preterição do concurso público, por violação dos princípio da igualdade constante no artigo 13º CRP e da Justiça e Imparcialidade, artigos 5º e 6º CPA e 266º CPR, e um vício de forma, por falta de fundamentação, sendo anulável
- É necessário um colectivo de júris para apreciação de candidaturas, nos termos do artigo 21º/3 da Lei 2/2004
- Houve abertura do concurso, pois o autor António candidatou-se, juntamente com outras 19 pessoas, e por ter havido um adiamento, o que pressupõe a efectiva abertura do concurso
- Manuel, Presidente do IEFP, ao justificar o seu comportamento com base na insuficiência de pessoal do serviço que dirige, está a invocar um facto criado por si próprio ( venire contra factum proprium )
- Só se justificava a falta de júri caso Manuel se tivesse deparado com uma impossibilidade absoluta de o fazer de forma atempada, por ocorrência de evento independente da sua vontade, sendo que um cuidado e diligências normais não o podiam fazer prever, nos termos do artigo 487º/2 CC
- O pedido de António ao Ministério é pouco preciso
- Carta do Ministério é falsa, nos termos do artigo 372º/2 e 3 CC
- O despacho viola o dever de fundamentação
- O Ministério tem legitimidade passiva, nos termos do artigo 10º/2 CPTA E 1º/1 e 2 do DL 213/2007 de 29 de Maio
- Há coligação e cumulação de pedidos
- Não se verifica qualquer direito a indemnização por parte de António
Concluindo que:
- São procedentes os pedidos do Sindicato
- É improcedente o pedido de indemnização de António
***
Para auxiliar à formação da convicção deste Tribunal, apresentaram os Autores as seguintes testemunhas:
- Joana Barros, candidata ao concurso
- João Costa, ex-colega de António no Centro de Emprego no Município dos Empregados
- Miguel Correia, trabalhador do Instituto, filiado no Sindicato dos trabalhadores da Função Pública
E juntaram como prova documental:
- um requerimento dirigido ao Presidente do IEFP por Luís Sindicalista
- uma carta dirigida ao Presidente do IEFP por António Atento
- uma carta de resposta do Ministério a António Atento
Por sua vez, os Réus apresentaram para testemunhar:
- Antónia Maria Letreiro, Directora Regional do Centro do IEFP
- Francisca Navarro, Secretária administrativa do Presidente Manuel
E juntaram como prova documental:
- Despacho de Nomeação de Representante
- Despacho de adiamento do concurso nº1754
2.2.De Direito
Conhecer-se-ão as questões enunciadas em 1., no Relatório, posto que nenhumas outras excepções dilatórias ou questões prévias cumpre oficiosamente conhecer.
Da Legitimidade:
• Activa
- o autor Sindicato é parte legítima nos termos dos arts 9/1º, 55/1/c, 68º nº1 b) CPTA uma vez que António é filiado neste Sindicato, o qual é uma pessoa colectiva a quem cumpre defender os direitos que estão a ser postos em causa, em relação aos seus filiados.
- o autor António é parte legítima, à luz dos arts 9/1º, 55/1/a) e 68/1/aº CPTA pois tem um interesse directo e pessoal, sendo lesado nos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
• Passiva
- o IEFP é parte legítima por aplicação dos arts 10/1, 1ª parte e 10/2, 1ª parte CPTA
- o Ministério do Trabalho é parte legítima por força dos arts 10/2º CPTA, 1/1º e 1/2º DL 213/07, de 29 de Maio.
Da cumulação de pedidos e coligação
• Existe cumulação de pedidos, apesar de a causa de pedir ser diferente, nos termos dos artigos 4º/1 b) e 4º/2 c) CPTA.
• Existe coligação, não obstante a existência da cumulação de pedidos, quanto aos pedidos de António e do Sindicato, segundo os artigos 12º nº 1 a) e nº2 CPTA
Da condenação
No prazo entre os dias 1 de Outubro e 12 de Dezembro de 2009, a substituição de Aníbal por João, por impedimento daquele, é válida à luz do artigo 12º do DL 557/99 de 17 de Dezembro.
Esta justifica-se por a substituição ocorrer em uma de duas situações: por impedimento do titular do órgão, ou por vacatura do lugar (nº 1). Seja um ou outro o motivo da substituição, esta só pode ocorrer se estes condicionalismos presistirem por mais de 60 dias (nº 2).
Da contestação resulta que a substituição se iniciou em 1 de Outubro, por impedimento de Aníbal. Porém, Anibal morre em 12 de Dezembro, o que levou à vacatura do lugar. Em caso de vacatura, o prazo para a substituição é de 60 dias úteis, a contar desta, pelo que os réus entenderam que este prazo começar-se-ia a contar em 12 de Dezembro. Por este entendimento, podemos concluir que, em caso de substituição por impedimento, a única forma de esta cessar, é se o titular do órgão voltar a exercer as suas funções. Caso contrário, espera-se sempre pela vacatura do lugar, para só aí, se começar a contar o prazo dos 60 dias e só nessa altura se abre o concurso. Quer dizer que tem sempre de se esperar que o titular morra, para que só depois da vacatura do lugar se possa proceder à abertura do concurso e possa ser escolhido um novo titular? Podemos apresentar uma crítica; com este entendimento, imaginemos a seguinte situação: o titular A fica impedido e dá-se a substituição por outra pessoa; prevê-se que o impedimento persista por mais de 60 dias; passados 12 meses o titular ainda não voltou a exercer funções pelo que se mantem a substituição. Teremos de esperar que o titular morra, para que se comecem a contar os 60 dias? Então e não revela todo o tempo em que existiu já substituição? A admitir esta solução, ou o titular volta a exercer funções e cessa a substituição, ou sempre que a substituição ocorra por impedimento e o titular não volte ao cargo, tem de se esperar que este morra para só depois abrir concurso. Caso se verifique que o impedimento dure anos, estaremos todos esses anos em regime de substituição e nunca se abre concurso antes da vacatura do lugar. Casos em que a situação se apresente duradoura, este entendimento não se deve admitir; porém, parece ser isto o que resulta da lei, pois a mesma não faz qualquer referência à cessação por impedimento. Quando se fala em impedimento estamos perante um conceito indeterminado, pois a lei não esclarece se o impedimento tem de ser permanente ou apenas temporário. Uma vez que não resulta da lei outra solução, é de aceitar a justificação dos réus, para se contar os 60 dias a partir de 12 de Dezembro, data da vacatura do lugar, pelo que é a partir daí que se pode abrir concurso.
O problema coloca-se, exactamente em relação à nomeação provisória de João, a 15 de Março sendo que o término do regime de substituição se deu a 12 Março de 2010.
Porém, o art 27/3º faz uma ressalva: apesar de a substituição cessar após 60 dias a contar da data da vacatura do lugar, parece que, há uma extensão desse prazo no caso de estar em curso procedimental tendente à nomeação do novo titular. Ou seja: desde que estivesse em curso procedimental a nomeação de um novo titular, esse prazo de 60 dias poderia ser alargado até à efectiva nomeação do novo titular do cargo. Neste caso, a substituição de João Sempre Disponível, em 12 de Dezembro poderia ser alargada além de 12 de Março por estar a ocorrer concurso para aquele cargo, pelo qu a substituição deste cessaria com a nomeação do novo titular, vencedor do concurso.
Manuel, Presidente do IEFP, vem substituir João pelo próprio João justificando o seu comportamento com base na insuficiência de pessoal do serviço que dirige. Neste caso, está a invocar um facto criado por si próprio ( venire contra factum proprium).
Só se justificava a falta de júri caso Manuel se tivesse deparado com uma impossibilidade absoluta de o fazer de forma atempada, por ocorrência de evento independente da sua vontade, sendo que o cuidado e as diligências normais não o podiam fazer prever, nos termos do artigo 487º/2 CC.
O ónus de alegar e provar um eventual contratempo justificativo de um impedimento, caberia apenas a Manuel.
Acresce ainda que, na abertura do concurso já deveria estar assegurado o Quórum necessário para a sua prossecução. O Quórum não devia ter sido verificado só depois da abertura do concurso.
Manuel não agiu com o cuidado e diligência normais, comportamento que parece ser reiterado na pessoa do presidente.
Assim, apesar de o acto ter sido apenas adiado, houve omissão de um acto devido, daí, não obstante não se ter verificado o encerramento definitivo do mesmo, devem os réus ser condenados à prática de acto devido nos termos do artigo 66º/1 CPTA.
Da impugnação do despacho de nomeação
O despacho proferido por Manuel a 15 de Março de 2010 deve ser anulado perante o pedido de impugnação de acto administrativo, admitido ao abrigo dos artigos 4º/1, 47º/1, 50º/1 CPTA.
Isto porque o adiamento do concurso e nomeação sem prévio concurso têm subjacente a figura da violação de lei.
O regime do pessoal dirigente obriga a fazer recrutamento por via de concurso, com publicitação na BEP (art 21/1º). Neste caso, o acto administrativo/despacho de adiamento do concurso e a nomeação sem o concurso, alegando urgência para o cargo, pode ser impugnado uma vez que enferma do vício de violação de lei, por preterição do concurso, por violação do princípios da igualdade (art 13º CRP), da justiça e da imparcialidade (art 5º e 6º CPA; 266º CRP), bem como a falta de fundamentação, sendo por isso anulável.
Do concurso público
O IEFP é um Instituto Público, o qual se rege pela Lei 2/2004, alterada pela Lei 51/2005.
O cargo que João ocupa é o de director regional, correspondente a um cargo de direcção intermédia, para efeitos do artigo 20º EPDAP. Isto é, João teria que ser recrutado nos termos desse artigo do EPDAP. Quando há procedimento concursal, este tem de ser publicitado na blosa de emprego público (BEP) durante 10 dias, com indicação: dos requisitos formais de provimento, do perfil exigido, da composição do júri e dos métodos de selecção (art 21/1º), que incluem uma fase final de entrevistas. Porém, esta publicitação é precedida de aviso a publicar em órgão de imprensa de expansão nacional e na 2ª série do DR, no local especialmente dedicado a concursos para cargos de dirigentes, juntamente com o dia daquela publicitação (nº 2).
Assim, é fácil concluir que o acesso a este cargo não seria por nomeação, ainda que provisória, mas sim por recrutamento ou concurso público.
A nomeação em causa viola claramente este Estatuto e não pode ser justificada por falta de pessoal pelos motivos atrás referidos.
Do júri
O art 21/3º da Lei 51/2005, que alterou a Lei 2/2004, dispõe sobre a necessidade do júri ser composto por três elementos: pelo titular do cargo de direcção superior do 1º grau do serviço ou organismo em cujo quadro se encontre a cargo a prover, ou quem ele designe, que preside (alínea a), por dirigente de nível e grau igual ou superior ao do cargo a prover em exercício de funções em diferente serviço ou organismo, designado pelo respectivo dirigente máximo (alínea b) e por individuo de reconhecida competência na área funcional respectiva, designado poe estabelecimento de ensino de nivel superior ou por associação pública representativa de profissão correspondente (alínea c).
Manuel justifica o adiamento com base na insuficiência de pessoal do serviço que dirige, por faltar um membro do júri. Conclui-se que Manuel invoca um facto criado por si próprio; verifica-se aqui presente a figura de venire contra factum proprio.
A falta de júri não poderia ter sido invocada nestes termos; a mesma só era admissivel se houvesse impossibilidade absoluta de fazer o concurso de forma atempada, com total independência da vontade de Manuel, e que cuidado e diligências normais não o fizessem prever tal situação (art 487/2º CC). Por sua vez, não há qualquer impedimento admissivel, daqueles que foram invocados por António. Se houvesse, Manuel teria o ónus não só de alegar mas também de provar a ocorrência do evento que obstou de modo absoluto a prática atempada do concurso. Ao não invocar justificação não agiu com o cuidado e diligência que lhe é exigido.
De qualquer forma, os impedimentos aos concursos devem ser vistos antes da abertura dos concursos. Neste caso, o suposto impedimento, deveria também ter sido visto antes da abertura do concurso e não depois da abertura deste.
Do adiamento
Pelo facto de António e mais 19 pessoas terem apresentado candidatura, conclui-se haver concurso. Justifica-o também o despacho de adiamento nº 1754; só com concurso é que o despacho de adiamento é possível. O adiamento pressupõe sempre que haja concurso; só é possível adiamento se houver concurso.
Da indemnização
Não pode o colectivo considerar que há direito a indemnização. Não existiam fundadas expectativas de que António seria o seleccionado, até porque a argumentação feita pelo seu mandatário nas alegações finais só revela a prática de um acto ilegal pois, se é verdade que os autores tiveram acesso aos currículos dos restantes 19 candidatos, então o mesmo foi ilícito pois é uma situação que faz parte da reserva da vida privada destes.
De qualquer forma António despediu-se de livre e esclarecida vontade, até porque, o despedimento se deveu, no fundamental por razões de saúde da sua mãe, o que o obrigou a uma mudança de residência.
Também não faria sentido dar uma indemnização a António e não o fazer quanto aos restantes candidatos.
Tal como os restantes 19 candidatos, António apenas tem direito à condenação na prática de acto devido: concurso público.
Do valor da acção
Nos termos dos artigos 32º/2 e 32º/7 do CPTA, o valor da causa não pode ser o indicado pelos autores.
O valor da causa é fixado pelo colectivo em 50.000,00 euros ( cinquenta mil euros ).
3. Decisão:
Pelo exposto, tudo visto e ponderado, e em conclusão, julga-se:
a) improcedentes as excepções dilatórias de ilegitimidade e de coligação ilegal suscitadas pelos réus.
b) procedentes os pedidos dos autores de anulação do despacho de nomeação proferido por Manuel Venham Cá Mais Cem que nomeou, em regime de substituição, João Sempre Disponível, em 15 de Março, e de condenação à prática de concurso público para o cargo de Director Regional do Centro de Emprego do Município dos Desempregados, condenando os Réus na abertura do Concurso Público.
c) improcedente o pedido subsidiário de condenação dos réus no pagamento de uma indemnização ao Autor António Atento pelos prejuízos sofridos devido ao adiamento do concurso.
Custas pelos réus.
Registe e notifique.
Lisboa, 24 de Maio de 2010
*
O Colectivo de Juízes,
Alexandra Guerra
Ana Prates
Ana Rita Martins
Carla André
Catarina Gomes
O Contencioso Administrativo como um processo de objecto ou como um processo de partes?
O entendimento clássico, que teve origem no modelo francês, defendia o contencioso administrativo como um tipo objectivo, ou seja, tinha como principal finalidade a verificação da legalidade administrativa. Portanto, este modelo girava em torno do acto administrativo, ao mesmo tempo que desconsiderava os direitos subjectivos. Daqui retira-se que nem a Administração nem os particulares eram vistos como partes processuais, uma vez que, apenas se encontravam em juízo para auxiliar o tribunal a alcançar a legalidade e a defesa do interesse público. Face a esta concepção do Direito Administrativo, o particular era um mero "administrado" ao qual não eram reconhecidos direitos subjectivos.
Estas circunstâncias foram sendo ultrapassadas, sobretudo com a Constituição de 1976, ao impôr o particular como sujeito nas relações administrativas; e também com a reforma de 1984/1985, que manifestou uma grande importância na transformação do Contencioso Administrativo num processo de partes.
Todavia, não era apenas ao particular que se negava a qualidade de parte no Contencioso Administrativo, tanbém a administração se encontrava em juízo para ajudar o tribunal, sob motivos altruístas. Esta situação deve-se ao facto de naquela altura existir uma confusão entre Justiça e função Administrativa. Ora, como o tribunal e o autor do acto constituíam uma só parte, jamais se poderia falar num processo de partes, visto que, este se traduz numa situação em que o juíz é um terceiro face a dois ineteresses opostos que lhe são apresentados. Num processo com natureza subjectiva, tanto os particulares como a Administração são partes que defendem as suas posições perante um juíz.
Ambas as partes se encontram na mesma posição processual, tendo elas o dever de colaborar com o juíz para a melhor obtenção da justiça.
Hoje, é consagrado expressamente no código, a constituição da Administração e dos particulares como partes no processo administrativo, tal como a igualdade entre ambas na participação processual ( artigo 6º CPA ). Esta igualdade traduz-se não só na intervenção mas também na possibilidade de sancionar quem actua por litigância de má fé. Vem complementar esta ideia o artigo 8º ao dispôr sobre a cooperação e a boa fé processual.
Também a legitimidade, tal como consta dos artigos 9º e ss, vem ilustrar a ideia do Contencioso Administrativo como um processo de partes. Segundo a teoria clássica, este pressuposto processual derivava do interesse do particular em afastar da ordem jurídica, o acto administrativo. Constituía-se assim, uma contradição uma vez que, se retirava o carácter directo do interesse ao mesmo tempo que se referia á relação jurídica material.
Actualmente, o CPA exige que a legitimidade provenha da posição da parte na relação material controvertida, tendo em conta os direitos e deveres recíprocos. Daqui decorre, que a finalidade se traduz no facto de assegurar a ligação entre a relação material substântiva e a relação processual.
Por tudo o que ficou descrito, o Prof. Vasco Pereira da Silva não aceita que os pressupostos que, negavam ao particular a qualidade de parte no Contencioso Administrativo, vigorem no actual Estado de Direito. Conclui-se assim que, o Contencioso Administrativo é hoje um processo de partes e não um processo objectivo, como se defendeu anteriormente.
Joana Teixeira subturma 10
Andreia Ferreira subturma 10
Estas circunstâncias foram sendo ultrapassadas, sobretudo com a Constituição de 1976, ao impôr o particular como sujeito nas relações administrativas; e também com a reforma de 1984/1985, que manifestou uma grande importância na transformação do Contencioso Administrativo num processo de partes.
Todavia, não era apenas ao particular que se negava a qualidade de parte no Contencioso Administrativo, tanbém a administração se encontrava em juízo para ajudar o tribunal, sob motivos altruístas. Esta situação deve-se ao facto de naquela altura existir uma confusão entre Justiça e função Administrativa. Ora, como o tribunal e o autor do acto constituíam uma só parte, jamais se poderia falar num processo de partes, visto que, este se traduz numa situação em que o juíz é um terceiro face a dois ineteresses opostos que lhe são apresentados. Num processo com natureza subjectiva, tanto os particulares como a Administração são partes que defendem as suas posições perante um juíz.
Ambas as partes se encontram na mesma posição processual, tendo elas o dever de colaborar com o juíz para a melhor obtenção da justiça.
Hoje, é consagrado expressamente no código, a constituição da Administração e dos particulares como partes no processo administrativo, tal como a igualdade entre ambas na participação processual ( artigo 6º CPA ). Esta igualdade traduz-se não só na intervenção mas também na possibilidade de sancionar quem actua por litigância de má fé. Vem complementar esta ideia o artigo 8º ao dispôr sobre a cooperação e a boa fé processual.
Também a legitimidade, tal como consta dos artigos 9º e ss, vem ilustrar a ideia do Contencioso Administrativo como um processo de partes. Segundo a teoria clássica, este pressuposto processual derivava do interesse do particular em afastar da ordem jurídica, o acto administrativo. Constituía-se assim, uma contradição uma vez que, se retirava o carácter directo do interesse ao mesmo tempo que se referia á relação jurídica material.
Actualmente, o CPA exige que a legitimidade provenha da posição da parte na relação material controvertida, tendo em conta os direitos e deveres recíprocos. Daqui decorre, que a finalidade se traduz no facto de assegurar a ligação entre a relação material substântiva e a relação processual.
Por tudo o que ficou descrito, o Prof. Vasco Pereira da Silva não aceita que os pressupostos que, negavam ao particular a qualidade de parte no Contencioso Administrativo, vigorem no actual Estado de Direito. Conclui-se assim que, o Contencioso Administrativo é hoje um processo de partes e não um processo objectivo, como se defendeu anteriormente.
Joana Teixeira subturma 10
Andreia Ferreira subturma 10
A legitimidade do particular no Contencioso Administrativo
Os processos do Contencioso Administrativo são de partes, mas nem sempre foi assim!
Por natureza, o Contencioso Administrativo era de tipo objectivo destinado à mera verificação da legalidade de uma actuação administrativa, não sendo reconhecidos direitos subjectivos das partes.
O processo gravitava em torno do acto administrativo, não se reconhecendo nem o particular, nem a administração como partes, estes antes estavam em juízo para colaborar como Tribunal na defesa da legalidade e interesse público, não se admitindo que pudessem actuar no âmbito de direitos ou interesses próprios.
O particular era entendido como um "objecto do poder soberano"- um administrado!! Não lhe sendo reconhecidos direitos subjectivos perante a Administração Pública, configurando esta situação uma concepção actocêntrica do Direito administrativo, que se preocupava unicamente com os privilégios autoritários, com as manifestações de poder da Administração Pública, negando a titularidade de direitos subjectivos aos privados no relacionamento com as autoridades administrativas, negando também a qualidade de parte no contencioso. Portanto, o particular encontrado em juízo estaria movido por um impulso altruísta de defesa da legalidade e não para proteger os seus próprios direitos lesados por uma actuação administrativa ilegal.
É com a Constituição de 1976 e com a reforma de 1984/85 que se caminha para a transformação do contencioso administrativo para um processo de partes! Deste modo, num contencioso plenamente jurisdicionalizado e de natureza subjectiva, tanto o particular como a administração Pública são partes que perante um juiz defendem as suas posições: num caso, a afirmação da lesão de um direito, no outro, a defesa da legalidade e de interesse público. Tanto a Administração Pública como o particular se encontram na mesma situação processual, o Código consagra expressamente quer a regra de que particulares e Administração são partes no processo administrativo, quer princípios que manifestam a paridade destes sujeitos, tais como no Art.6º do CPTA o Principio da Igualdade, igualdade efectiva na sua participação processual. A C.R.P. garante a protecção dos direitos dos particulares, Art. 209 e Art. 268 nº4. Outras manifestações de igualdade entre as partes provém da possibilidade de aplicação de sanções pelo Tribunal, quer à Administração, quer aos particulares mediante litigância de má fé, Art.6º CPA, uma vez que o CPTA estabelece a observância do Art.8º que se traduz no principio da cooperação e boa fé processual.
Doravante, a ideia de que o processo administrativo é de partes, encontra-se subjacente às regras comuns sobre legitimidade, Art. 9º CPTA, pressuposto relativo aos sujeitos.
O regime que decorre do CPTA que determina que a legitimidade tem berço na alegação da posição de parte na relação material controvertida, sendo o critério, o da atribuição de legitimidade em razão da posição dos sujeitos e da alegação de direitos e deveres recíprocos na relação jurídica substantiva. Deste modo, no que respeita à legitimidade activa, é considerado como parte legitima, o autor, sempre que alegue ser parte na relação controvertida, Art.9 nº1 CPTA, ou seja sempre que alegue a titularidade de direitos subjectivos ou de posições substantivas de vantagem no âmbito da relação jurídica administrativa. O autor é portanto, parte legitima em razão dos direitos subjectivos, de que alegadamente é titular na relação jurídica administrativa. O autor alega a titularidade de direitos subjectivos, mas saber se ele é ou não titular, é uma questão que pertence ao fundo da causa!!! O individuo é titular de um direito subjectivo em relação à Administração Pública sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas também a protecção dos interesses dos particulares, resulte uma situação de vantagem objectiva concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero beneficio de facto decorrente de um direito fundamental.
Em especial, faremos uma breve apreciação da legitimidade dos particulares, em sede de acção administrativa especial, uma vez que o Art. 9º refere-se à legitimidade em regime geral. Pois bem, na concretização do Art. 9º, encontramos regras, soluções especiais face a diferentes questões, nomeadamente, o Art. 55º que alude à legitimidade para a impugnação de actos administrativos, onde se referem oito categorias de pessoas e entidades legitimadas a impugnar actos administrativos pedindo a sua anulação ou a declaração da sua nulidade. Analisaremos, a alínea a) do nº1 do Art. 55º em especifico, tem legitimidade para impugnar quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Na esteira do Professor Mário Aroso de Almeida a utilização da formúla "interesse directo e pessoal"em contraposição à ideia de lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos é apresentada como uma das suas formas de concretização possível, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar actos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se baste com a circunstância de o acto estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou a declaração de nulidade desse acto lhe traz, pessoalmente a ele uma vantagem directa (ou imediata). A anulação ou a declaração de nulidade de actos administrativos pode ser, portanto pedida a um tribunal administrativo, por quem nisso tenha interesse, no sentido de que reivindica para si próprio uma vantagem jurídica ou económica que há-de resultar desse anulação ou declaração de nulidade. Contudo, o acto emanado da Administração pública tem que estar ferido de invalidade ou ilegalidade, não basta que o acto seja lesivo na esfera juridica do particular, pois a Administração pode praticar actos lesivos e desfavoráveis aos particulares desde que validos e legais, tais como as expropriações, os indeferimentos…!!!
Joana Teixeira subturma 10
Andreia Ferreira subturma 10
Por natureza, o Contencioso Administrativo era de tipo objectivo destinado à mera verificação da legalidade de uma actuação administrativa, não sendo reconhecidos direitos subjectivos das partes.
O processo gravitava em torno do acto administrativo, não se reconhecendo nem o particular, nem a administração como partes, estes antes estavam em juízo para colaborar como Tribunal na defesa da legalidade e interesse público, não se admitindo que pudessem actuar no âmbito de direitos ou interesses próprios.
O particular era entendido como um "objecto do poder soberano"- um administrado!! Não lhe sendo reconhecidos direitos subjectivos perante a Administração Pública, configurando esta situação uma concepção actocêntrica do Direito administrativo, que se preocupava unicamente com os privilégios autoritários, com as manifestações de poder da Administração Pública, negando a titularidade de direitos subjectivos aos privados no relacionamento com as autoridades administrativas, negando também a qualidade de parte no contencioso. Portanto, o particular encontrado em juízo estaria movido por um impulso altruísta de defesa da legalidade e não para proteger os seus próprios direitos lesados por uma actuação administrativa ilegal.
É com a Constituição de 1976 e com a reforma de 1984/85 que se caminha para a transformação do contencioso administrativo para um processo de partes! Deste modo, num contencioso plenamente jurisdicionalizado e de natureza subjectiva, tanto o particular como a administração Pública são partes que perante um juiz defendem as suas posições: num caso, a afirmação da lesão de um direito, no outro, a defesa da legalidade e de interesse público. Tanto a Administração Pública como o particular se encontram na mesma situação processual, o Código consagra expressamente quer a regra de que particulares e Administração são partes no processo administrativo, quer princípios que manifestam a paridade destes sujeitos, tais como no Art.6º do CPTA o Principio da Igualdade, igualdade efectiva na sua participação processual. A C.R.P. garante a protecção dos direitos dos particulares, Art. 209 e Art. 268 nº4. Outras manifestações de igualdade entre as partes provém da possibilidade de aplicação de sanções pelo Tribunal, quer à Administração, quer aos particulares mediante litigância de má fé, Art.6º CPA, uma vez que o CPTA estabelece a observância do Art.8º que se traduz no principio da cooperação e boa fé processual.
Doravante, a ideia de que o processo administrativo é de partes, encontra-se subjacente às regras comuns sobre legitimidade, Art. 9º CPTA, pressuposto relativo aos sujeitos.
O regime que decorre do CPTA que determina que a legitimidade tem berço na alegação da posição de parte na relação material controvertida, sendo o critério, o da atribuição de legitimidade em razão da posição dos sujeitos e da alegação de direitos e deveres recíprocos na relação jurídica substantiva. Deste modo, no que respeita à legitimidade activa, é considerado como parte legitima, o autor, sempre que alegue ser parte na relação controvertida, Art.9 nº1 CPTA, ou seja sempre que alegue a titularidade de direitos subjectivos ou de posições substantivas de vantagem no âmbito da relação jurídica administrativa. O autor é portanto, parte legitima em razão dos direitos subjectivos, de que alegadamente é titular na relação jurídica administrativa. O autor alega a titularidade de direitos subjectivos, mas saber se ele é ou não titular, é uma questão que pertence ao fundo da causa!!! O individuo é titular de um direito subjectivo em relação à Administração Pública sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do interesse público, mas também a protecção dos interesses dos particulares, resulte uma situação de vantagem objectiva concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero beneficio de facto decorrente de um direito fundamental.
Em especial, faremos uma breve apreciação da legitimidade dos particulares, em sede de acção administrativa especial, uma vez que o Art. 9º refere-se à legitimidade em regime geral. Pois bem, na concretização do Art. 9º, encontramos regras, soluções especiais face a diferentes questões, nomeadamente, o Art. 55º que alude à legitimidade para a impugnação de actos administrativos, onde se referem oito categorias de pessoas e entidades legitimadas a impugnar actos administrativos pedindo a sua anulação ou a declaração da sua nulidade. Analisaremos, a alínea a) do nº1 do Art. 55º em especifico, tem legitimidade para impugnar quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Na esteira do Professor Mário Aroso de Almeida a utilização da formúla "interesse directo e pessoal"em contraposição à ideia de lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos é apresentada como uma das suas formas de concretização possível, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar actos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se baste com a circunstância de o acto estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou a declaração de nulidade desse acto lhe traz, pessoalmente a ele uma vantagem directa (ou imediata). A anulação ou a declaração de nulidade de actos administrativos pode ser, portanto pedida a um tribunal administrativo, por quem nisso tenha interesse, no sentido de que reivindica para si próprio uma vantagem jurídica ou económica que há-de resultar desse anulação ou declaração de nulidade. Contudo, o acto emanado da Administração pública tem que estar ferido de invalidade ou ilegalidade, não basta que o acto seja lesivo na esfera juridica do particular, pois a Administração pode praticar actos lesivos e desfavoráveis aos particulares desde que validos e legais, tais como as expropriações, os indeferimentos…!!!
Joana Teixeira subturma 10
Andreia Ferreira subturma 10
Princípios fundamentais do processo administrativo contencioso
Princípios fundamentais do processo administrativo contencioso
O princípio do acesso à justiça administrativa
O artigo 20 CRP consagra o principio do acesso à justiça configurado como um direito subjectivo público, o direito de acção tal como previsto no artigo 2 nº2 CPC. O sentido destes princípios é em caso de conflitos de interesses entre os cidadãos estes tenham o direito de pedir aos tribunais, órgãos especialmente concebidas para essa função, dotados de independência e imparcialidade, que tomem as providências adequadas a garantir a protecção do seu interesse e desta forma garantir a sua protecção judicial.
No domínio das relações juridíco-administrativas, ao longo da historia do contencioso administrativo sempre houve a tradição do hiper formalismo que levava à denegação do acesso à justiça e transformava o acesso à jurisdição administrativa numa corrida cheia de obstáculos através da manipulação de conceitos como acto definitivo, de recurso hierárquico necessário, de indeferimento tácito, etc.
O legislador veio consagrar o principio de acesso à justiça no artigo 7 do CPTA determinando que este princípio abrange também a interpretação das normas jurídicas que regulam esse acesso, ou seja, para que se garanta a efectividade desse princípio essas normas devem ser interpretadas pelo tribunal de forma a promover pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, favorecendo a composição efectiva dos litígios juridíco-administrativos, recuperando a formula in dúbio pró actione. Fazer justiça não é explicar os motivos porque não se dá razão a nenhuma parte , mas sim dar razão a uma delas.
O princípio da tutela jurisdicional efectiva
O princípio da tutela jurisdicional efectiva tem consagração constitucional no artigo 268 nº4 CRP. Do artigo 2 CPTA retiramos a ideia que a tutela jurisdicional efectiva impõe uma intervenção judicial para conferir protecção eficaz e adequada à pretensão deduzida em juízo e que exige justiça oportuna, ou seja, consagra a ideia de celeridade processual. Deste princípio retiramos também a ideia da desejada flexibilidade da instância, ou seja, o processo deve-se adaptar às vicissitudes da vida sendo reflexo disso as disposições relativas à modificação objectiva da instância ( artigo 45 e 63 CPTA) ou à alteração da instância ( artigo 70 CPTA). Ligada a esta ideia de flexibilidade esta a possibilidade de o tribunal administrativo decidir questão que se inclua no âmbito de outra jurisdição , embora a decisão da questão prejudicial apenas produza efeitos dentro do processo em que foi suscitada ( artigo 15 CPTA).
A tutela jurisdicional efectiva reclama uma justiça estável, isto é, decisões jurisdicionais definitivas sobre o direito aplicável ao litígio com força de caso julgado. Para garantir a efectiva tutela jurisdicional e o acesso á justiça administrativa, segundo o artigo 142 nº 3 alin d CPTA, o legislador quis garantir que independentemente de o processo ter sido dado por concluído sem que o mérito da causa tivesse sido apreciado, essa decisão seria sempre passível de recurso.
O princípio da igualdade das partes
O artigo 6 CPTA consagra o principio da igualdade efectiva das partes no processo, ou seja, a paridade simétrica das posições das partes perante o tribunal.
Este principio geral do processo civil desdobra-se em vários subprincípios, tais como o subprincípio do contraditório e o da igualdade de armas.
O subprincípio do contraditório reconhece às partes idêntica capacidade de influenciar activamente o desenvolvimento e a decisão do processo.
O subprincípio da igualdade de armas garante às partes o equilíbrio dos meios de intervenção processual a que podem recorrer. Para garantir este equilíbrio, uma vez que a administração prossegue necessariamente um interesse público e não um interesse privado, a lei obriga a administração a enviar ao tribunal o processo administrativo e demais documentos respeitantes à matéria em litígio, segundo o artigo 8 nº 3 CPTA, não podendo a administração ao contrario do particular ocultar factos e circunstâncias que lhe sejam inconvenientes. Sendo um caso de desigualdade desfavorável à administração. Contudo no artigo 6 CPTA consagra uma das desigualdades favoráveis à administração mais criticadas, que se trata da impossibilidade de o tribunal condenar a administração pública como litigante de má fé.
O princípio da cumulação de pedidos
No artigo 4 nº1 CPTA é expressamente permitido a cumulação de pedidos e assume como principio que todas as pretensões que alguém deseje formular contra entidades públicas e privadas que tenham a ver com os mesmos factos e/ou com as mesmas normas jurídicas devem sê-lo em simultâneo. Note-se que o nº 2 do artigo 4 CPTA tem carácter meramente exemplificativo.
O princípio da cooperação e da boa fé processual
No artigo 8 CPTA vem consagrar duas ideias fundamentais, a cooperação e a economia processual.
Da ideia de cooperação entre o tribunal e as partes fez recair sobre a administração pública litigante, o dever de remeter ao tribunal o processo administrativo e demais documentos relevantes e o dever de comunicar ao tribunal todas as vicissitudes susceptíveis de influir no tratamento jurisdicional da causa.
Da ideia de economia processual retirou o corolário de que as partes não devem requerer a realização de diligências que não tenham utilidade para a composição do litigio, nem adoptar expedientes dilatórios, ou seja, comportamentos que apenas sirvam para perder tempo.
Processo inquisitório ou um processo dispositivo???
O principio do dispositivo consubstancia-se na ideia de disponibilidade da tutela jurisdicional, manifestando-se na liberdade de decisão sobre a instauração do processo, sobre a conformação do seu objecto, das partes na causa e sobre o termo do processo.
O principio do inquisitório é característico dos processos judiciais relativos a relações jurídicas em que avultam interesses públicos. Neste não se pode falar em disponibilidade da tutela jurisdicional, uma vez que a regra geral o processo é instaurado por um órgão do estado, o ministério publico, não dispondo as partes do objecto do processo.
Antes da reforma de 2002, o processo administrativo contencioso apresentava uma configuração atípica, reflectindo ora o principio do dispositivo, ora o principio do inquisitório. No primeiro sentido o juiz encontrava-se vinculado ao pedido do autor e à respectiva causa de pedir, a pender para o segundo o impugnante não dispunha do objecto do processo, uma vez que o ministério publico caso houvesse desistência podia substituir-se-lhe na posição de autor.
A reforma de 2002 não parece ter alterado este quadro atípico. Do artigo 51 nº 4 CPTA extrai-se a ideia de disponibilidade do objecto do processo por parte do autor, mesmo nas acções administrativas especiais que são agora a forma de impugnação de actos administrativos. Verificamos que prevalece a ideia de dispositivo quando ai se diz que tendo o autor pedido a anulação de um acto administrativo de indeferimento, pode o tribunal, sabendo que neste caso só é admissível o pedido de condenação à pratica de acto administrativo devido, convidá-lo a substituir a petição, de forma a formular o adequado pedido de condenação à pratica de acto devido. Se aqui não prevalece-se o principio do dispositivo o próprio tribunal poderia substituir o pedido.
No sentido oposto, o artigo 62 CPTA, manteve uma manifestação do principio do inquisitório ao atribuir ao ministério publico de se substituir ao autor da acção no caso de por exemplo este ter desistido. Mantém a ideia de indisponibilidade do objecto do processo e a concepção de controlo objectivo da legalidade da actividade administrativa.
Isilda Ramos
Subturma 10 Nº 15788
O princípio do acesso à justiça administrativa
O artigo 20 CRP consagra o principio do acesso à justiça configurado como um direito subjectivo público, o direito de acção tal como previsto no artigo 2 nº2 CPC. O sentido destes princípios é em caso de conflitos de interesses entre os cidadãos estes tenham o direito de pedir aos tribunais, órgãos especialmente concebidas para essa função, dotados de independência e imparcialidade, que tomem as providências adequadas a garantir a protecção do seu interesse e desta forma garantir a sua protecção judicial.
No domínio das relações juridíco-administrativas, ao longo da historia do contencioso administrativo sempre houve a tradição do hiper formalismo que levava à denegação do acesso à justiça e transformava o acesso à jurisdição administrativa numa corrida cheia de obstáculos através da manipulação de conceitos como acto definitivo, de recurso hierárquico necessário, de indeferimento tácito, etc.
O legislador veio consagrar o principio de acesso à justiça no artigo 7 do CPTA determinando que este princípio abrange também a interpretação das normas jurídicas que regulam esse acesso, ou seja, para que se garanta a efectividade desse princípio essas normas devem ser interpretadas pelo tribunal de forma a promover pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, favorecendo a composição efectiva dos litígios juridíco-administrativos, recuperando a formula in dúbio pró actione. Fazer justiça não é explicar os motivos porque não se dá razão a nenhuma parte , mas sim dar razão a uma delas.
O princípio da tutela jurisdicional efectiva
O princípio da tutela jurisdicional efectiva tem consagração constitucional no artigo 268 nº4 CRP. Do artigo 2 CPTA retiramos a ideia que a tutela jurisdicional efectiva impõe uma intervenção judicial para conferir protecção eficaz e adequada à pretensão deduzida em juízo e que exige justiça oportuna, ou seja, consagra a ideia de celeridade processual. Deste princípio retiramos também a ideia da desejada flexibilidade da instância, ou seja, o processo deve-se adaptar às vicissitudes da vida sendo reflexo disso as disposições relativas à modificação objectiva da instância ( artigo 45 e 63 CPTA) ou à alteração da instância ( artigo 70 CPTA). Ligada a esta ideia de flexibilidade esta a possibilidade de o tribunal administrativo decidir questão que se inclua no âmbito de outra jurisdição , embora a decisão da questão prejudicial apenas produza efeitos dentro do processo em que foi suscitada ( artigo 15 CPTA).
A tutela jurisdicional efectiva reclama uma justiça estável, isto é, decisões jurisdicionais definitivas sobre o direito aplicável ao litígio com força de caso julgado. Para garantir a efectiva tutela jurisdicional e o acesso á justiça administrativa, segundo o artigo 142 nº 3 alin d CPTA, o legislador quis garantir que independentemente de o processo ter sido dado por concluído sem que o mérito da causa tivesse sido apreciado, essa decisão seria sempre passível de recurso.
O princípio da igualdade das partes
O artigo 6 CPTA consagra o principio da igualdade efectiva das partes no processo, ou seja, a paridade simétrica das posições das partes perante o tribunal.
Este principio geral do processo civil desdobra-se em vários subprincípios, tais como o subprincípio do contraditório e o da igualdade de armas.
O subprincípio do contraditório reconhece às partes idêntica capacidade de influenciar activamente o desenvolvimento e a decisão do processo.
O subprincípio da igualdade de armas garante às partes o equilíbrio dos meios de intervenção processual a que podem recorrer. Para garantir este equilíbrio, uma vez que a administração prossegue necessariamente um interesse público e não um interesse privado, a lei obriga a administração a enviar ao tribunal o processo administrativo e demais documentos respeitantes à matéria em litígio, segundo o artigo 8 nº 3 CPTA, não podendo a administração ao contrario do particular ocultar factos e circunstâncias que lhe sejam inconvenientes. Sendo um caso de desigualdade desfavorável à administração. Contudo no artigo 6 CPTA consagra uma das desigualdades favoráveis à administração mais criticadas, que se trata da impossibilidade de o tribunal condenar a administração pública como litigante de má fé.
O princípio da cumulação de pedidos
No artigo 4 nº1 CPTA é expressamente permitido a cumulação de pedidos e assume como principio que todas as pretensões que alguém deseje formular contra entidades públicas e privadas que tenham a ver com os mesmos factos e/ou com as mesmas normas jurídicas devem sê-lo em simultâneo. Note-se que o nº 2 do artigo 4 CPTA tem carácter meramente exemplificativo.
O princípio da cooperação e da boa fé processual
No artigo 8 CPTA vem consagrar duas ideias fundamentais, a cooperação e a economia processual.
Da ideia de cooperação entre o tribunal e as partes fez recair sobre a administração pública litigante, o dever de remeter ao tribunal o processo administrativo e demais documentos relevantes e o dever de comunicar ao tribunal todas as vicissitudes susceptíveis de influir no tratamento jurisdicional da causa.
Da ideia de economia processual retirou o corolário de que as partes não devem requerer a realização de diligências que não tenham utilidade para a composição do litigio, nem adoptar expedientes dilatórios, ou seja, comportamentos que apenas sirvam para perder tempo.
Processo inquisitório ou um processo dispositivo???
O principio do dispositivo consubstancia-se na ideia de disponibilidade da tutela jurisdicional, manifestando-se na liberdade de decisão sobre a instauração do processo, sobre a conformação do seu objecto, das partes na causa e sobre o termo do processo.
O principio do inquisitório é característico dos processos judiciais relativos a relações jurídicas em que avultam interesses públicos. Neste não se pode falar em disponibilidade da tutela jurisdicional, uma vez que a regra geral o processo é instaurado por um órgão do estado, o ministério publico, não dispondo as partes do objecto do processo.
Antes da reforma de 2002, o processo administrativo contencioso apresentava uma configuração atípica, reflectindo ora o principio do dispositivo, ora o principio do inquisitório. No primeiro sentido o juiz encontrava-se vinculado ao pedido do autor e à respectiva causa de pedir, a pender para o segundo o impugnante não dispunha do objecto do processo, uma vez que o ministério publico caso houvesse desistência podia substituir-se-lhe na posição de autor.
A reforma de 2002 não parece ter alterado este quadro atípico. Do artigo 51 nº 4 CPTA extrai-se a ideia de disponibilidade do objecto do processo por parte do autor, mesmo nas acções administrativas especiais que são agora a forma de impugnação de actos administrativos. Verificamos que prevalece a ideia de dispositivo quando ai se diz que tendo o autor pedido a anulação de um acto administrativo de indeferimento, pode o tribunal, sabendo que neste caso só é admissível o pedido de condenação à pratica de acto administrativo devido, convidá-lo a substituir a petição, de forma a formular o adequado pedido de condenação à pratica de acto devido. Se aqui não prevalece-se o principio do dispositivo o próprio tribunal poderia substituir o pedido.
No sentido oposto, o artigo 62 CPTA, manteve uma manifestação do principio do inquisitório ao atribuir ao ministério publico de se substituir ao autor da acção no caso de por exemplo este ter desistido. Mantém a ideia de indisponibilidade do objecto do processo e a concepção de controlo objectivo da legalidade da actividade administrativa.
Isilda Ramos
Subturma 10 Nº 15788
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